12. Прямое действие норм мп

Доктрина прямого действия неоднозначно принимается юристами, работающими за пределами Европейского Союза; кроме того, некоторые государства-члены до сих пор настроены в отношении самого этого понятия не слишком доброжелательно. Столь «осторожное» отношение к факту реального существования непосредственного действия норм заложено в самой теории международного права. Существующие в международном праве монистическая и дуалистическая теории по-разному видят соотношение сфер и методов международного и внутригосударственного права. Монистическая теория настаивает на единстве правовых систем, при этом, правда, сами сторонники монистического направления не отличаются единством взглядов: одни исходят из примата внутригосударственного права, другие; права международного. Монисты говорят также о международном праве как о «высшем государственном праве», как о части государственного правопорядка.

С точки зрения сторонников дуалистической теории, международное право и национальное право отличаются друг от друга только кругом регулируемых ими отношений. Внутригосударственное право действует на территории только одного государства, регулируя правовые отношения, возникшие между его гражданами или между государством и гражданами. Международное же право регулирует отношения, возникающие между государствами.

Международное право и внутригосударственное право оказывают заметное влияние друг на друга. Если встать на точку зрения сторонников примата международного права, то можно увидеть, что в вопросах соотношения систем внутригосударственного и международного права особых проблем нет, так как здесь безоговорочно признается верховенство международного права.

Когда возникает ситуация, в которой нормы международного и национального права регулируют одни и те же общественные отношения на территории государства, то дуалисты придерживаются принципа lex posterior derogat priori, монисты же настаивают на примате норм международного права. Так и в вопросах непосредственного действия норм международного права на территории государства монисты однозначно признают примат нормы международного права.

В судебной практике ситуация несколько иная. Суды, соблюдая баланс во взаимоотношениях с другими властями государства, признают, что отнюдь не все нормы международного права, а лишь так называемые самоисполнимые, можно применять непосредственно. С точки зрения теории все нормы международного права могли бы применяться непосредственно в странах, где господствует монистический принцип, однако на практике весьма существенна грань между международным правом и национальным.

В странах, где приняты дуалистические принципы, сама идея непосредственного действия норм международного права кажется абсурдной.

Для того чтобы избежать конфликтных ситуаций, при которых могут возникнуть основания для международной ответственности государств, суды прибегают к методам так называемого гармоничного толкования (harmonious interpretation). С этой точки зрения, как считает Pieter-Jan Kuijper, нормы международного права вовсе не «оттесняют» национальные нормы, как это происходит в случае действия принципа прямого действия, а являются только инструментом для толкования норм внутригосударственного права.

Относительно же непосредственного действия норм (самоисполнимых норм) единого мнения у экспертов также не существует: наличие таких норм не отрицается, но ученые по-разному его истолковывают. С.Ю. Марочкин выделяет несколько признаков самоисполнимой нормы: общее указание договора о применимости его положений к конкретным субъектам, адресованность нормы к органам, физическим или юридическим лицам, содержание в норме конкретных прав и обязанностей или правил поведения (определение юрисдикции, подсудности, применимого права и т.д.). Перечисленные признаки очевидно схожи с теми критериями, которые необходимы для наделения нормы способностью иметь прямое действие, как это предусматривается в европейском праве. Этот автор говорит также и о так называемых дополнительных, необязательных признаках самоисполнимой нормы; о наличии в международном или внутреннем праве сопровождающего его механизма реализации, (например, договоры о правовой помощи в части, посвященной подсудности и применению права в вопросах дееспособности детей, родителей, наследования). Эти механизмы реализуются в форме простого исполнения (соблюдения) норм заинтересованными лицами или судом. Или же, напротив, сама норма предусматривает наличие необходимого механизма ее реализации. Так, в вопросах двойного гражданства приобретение гражданином одной страны гражданства другой страны осуществляется на условиях и в порядке, установленном законодательством страны, гражданство которой приобретается, и здесь очевидно наличие соответствующих правовых актов во внутреннем праве государства. Как заключает автор, норма здесь действует непосредственно, но совместно с процедурными нормами международного или внутреннего права.

Прямое применение договорных обязательств всегда связано с использованием норм национального права, при этом прямым действием обладают лишь те договорные постановления, которые обязательны для всех лиц, т.е. являются частью права страны. Судам принадлежит ключевая роль и в правоприменительной практике: как и Суд ЕС, национальные суды формируют основы и практику применения международного права, несмотря на то, что для любого суда предпочтительней действовать, опираясь только на собственное законодательство, нормы которого более пригодны для непосредственного применения.

Противоположную точку зрения на данную проблему высказывает Черниченко, утверждающий, что объективные границы международного права исключают саму возможность непосредственного применения, даже при желании достигнуть этого сторонами, принявшими международно-правовой акт, и это означает, что в любом случае для принятия решения требуется согласование. Этот автор скептически относится к возможности решений органов ЕС иметь «прямой эффект», рассматривая это не более, как стремление получить результат, который международное право дать не может. Давая определение самоисполнимым договорам, Черниченко придерживается общепринятого определения, согласно которому данный договор для своего осуществления не требует принятия участниками специального законодательного акта, поскольку правила этого договора детальны и конкретны, хотя определенная трансформация содержания происходит и в данном случае. Существование самоисполнимых договоров автор не ставит под сомнение, уточняя лишь, что в данном случае нет необходимости прибегать к легитимации, достаточно прибегнуть к отсылке либо к инкорпорации.

Бытует мнение, что в международном публичном праве большинство соглашений не пригодны для непосредственного применения во внутренних правопорядках государств, а наличие самоисполнимых норм чаще всего встречается в международном частном праве, ввиду их более точного характера и конкретности. Следует отметить, что отсылка к нормам международного права в национальном законодательстве как к составной части национальной правовой системы и приоритет норм международного права, провозглашаемый в случае коллизии, еще не означают, что в каждом конкретном случае суд готов применить нормы международного права: в любом случае они должны быть самоисполнимыми.

Наиболее распространена концепция самоисполнимых норм в судебной практике США, где имеется большой опыт применения договорных норм, так как, согласно ст. VI Конституции США, основной закон страны и законы Соединенных Штатов, а также все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны. В обязанность судей входит следование праву, которое не противоречит ни Конституция, ни законам любого штата.

В Конституциях некоторых европейских государств также существуют оговорки о применимости во внутреннем правопорядке норм международного обычного права. Например, в ст. 25 Основного Закона Федеративной Республики Германии говорится, что общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права, имеют определенное преимущество перед законами и порождают права для лиц, проживающих на территории Федерации. Здесь совершенно очевидно имеет место прямое действие нормы, а сама возможность «порождать права» является необходимым условием для подобного прямого действия нормы.

По аналогии с немецкой Конституцией, признающей за обычными нормами международного права лишь возможность их применения в национально-правовой сфере, ст. 9 Конституции Австрии определяет, что общепризнанные нормы международного права действуют в качестве составной части федерального права: с поправкой на участие Австрии в ЕС Конституция этой страны позволяет передавать на основании закона или государственного договора отдельные суверенные права Федерации межгосударственным учреждениям и их органам, а деятельность органов иностранных государств внутри страны, как и деятельность австрийских органов за границей, регулировать в рамках международного права.

Согласно ст. 93 Конституции Королевства Нидерландов, «положения международных договоров и актов международных организаций, которые являются общенормативными и обязательными к исполнению всеми лицами, подлежат применению только после их опубликования». Таким образом, на территории Королевства только международный договор может рассматриваться как часть национальной правовой системы. Об особом уважении к международному праву говорит также ст. 91, ч. 3 Конституции Королевства, предусматривающая возможность одобрения депутатами Парламента (Генеральных Штатов) положений международных договоров, вступивших в противоречие с Конституцией страны.

Конституция РФ 1993 г. впервые провозгласила международное право частью своего национального права: ст. 15 ч. 4 Конституции устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Здесь речь идет уже о признании любых норм международного права составной частью национальной правовой системы.

К сожалению, формулировка ст. 15 (4) содержит ряд спорных моментов. Во-первых, в статье говорится о «международных договорах РФ», а не о «международных договорах, ратифицированных РФ», что, по мнению Г.М. Даниленко, дает основание считать даже не ратифицированные договоры актами, обладающими юридическим приоритетом над законами, в установленном порядке принятыми законодательным органом страны. Видимо, составители проекта Конституции не обратили должного внимания на такой «маленький нюанс», открывший в дальнейшем путь к столь широкому толкованию данной статьи.

Во-вторых, как отмечает Е.Т. Усенко, из самого смысла статьи, провозгласившей в ч. 1 высшую юридическую силу Конституции, а в ч. 4; высшую юридическую силу правил международного договора, следует, что международный договор стоит по своей значимости выше Конституции и с правовой, и с фактической точки зрения. Это отнюдь не так, однако приоритеты должны быть четко определены в самом законе.

Не решенным, по мнению Е.Т. Усенко, остается и вопрос о применении правил международного договора, устанавливающих иные правила, чем те, что содержатся в российском законе (абзац 2 ч. 4 ст. 15). Что делать в тех случаях, когда правило не «иное», а такое же, что должен применить судья. И, конечно же, требует особого разъяснения понятие «самоисполнимой» нормы, поскольку, как считает автор, общая трансформация обеспечивает внутригосударственное применение только самоисполнимых норм договора.

В целом же создается впечатление, что всеобщая эйфория начала 90-х годов, связанная с вхождением страны в международное правовое сообщество, наложила отпечаток и на новый Основной Закон страны. Стремясь отказаться от всего старого, законодатели не смогли сохранить равновесия, необходимого для принятия столь важного документа, и на смену «закрытому» характеру Конституции пришла новая, порой слишком «открытая« для толкования Конституция. И, хотя намерения законотворцев были самые благие и был сделан значительный шаг в сторону развития отношений российского права с правом международным, видимо, еще требуется более определенно и осторожно реализовать заложенные в Конституции идеи, и сделать это должным образом.

Стоит признать, что о возможности непосредственного действия норм международного права в основном и преимущественно говорят юристы из стран Европейского Союза: вдохновленные концепцией прямого действия права ЕС, они находят ей смелое обоснование в теории международного права. Так, профессор Амстердамского университета Pieter-Jan Kuijper ставит непосредственное действие норм международного права в зависимость от нескольких факторов. Во-первых, необходимо установить, с какой точки зрения, монистической или дуалистической, государство подходит к вопросу о функционировании международного права в пределах своей собственной территории. Во-вторых, необходимо учитывать, что непосредственное действие нормы тесно связано с балансом трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, действующей в рамках национального государства. Как правило, именно законодательные органы государства регламентируют введение в действие международных договоров внутри страны, и, даже если парламент государства не наделен полномочиями трансформировать международное право во внутригосударственное, он вправе приостановить действие ранее принятого национального законодательства.

Третий фактор; это роль судей в деле формирования практики применения норм. Судебные органы не только должны сохранить внутри страны конституционный баланс, но и, давая толкование нормам внутригосударственного права, не допускать их открытого конфликта с нормами международных договоров. Сделать это можно, лишь наделив норму способностью иметь прямое действие, и для этого больше всего подходят нормы, порождающие права и обязанности.

Решение Постоянной палаты международного правосудия по делу Danzig в 1928 году было первым в этой области, и совсем недавно, в 2001 году, Международный суд вынес решение по делу La Grand, еще раз подтвердившее, что на нормы международного права, создающие права для граждан, вполне можно ссылаться для защиты своих интересов в национальных судах.

В 1927 году между вольным городом Данциг и Польшей возник спор (мы не вдаемся в подробности предшествовавшего спору конфликта).

Иными словами, представители Польши утверждали, что правовые отношения между Железнодорожной администрацией Польши и бывшими служащими Данцига, которые перешли на работу на территорию Польши, регулируются национальным правом Польши, нормы которого, в свою очередь, не должны противоречить соглашению 1921 года. Представители Данцига, в свою очередь, в суде настаивали на том, что хотя вышеуказанное соглашение по своей форме и является международным, но в намерение договаривающихся сторон входило прежде своего учреждение положений, регулирующих правовые отношения между Железнодорожной администрацией и ее служащими (договор личного найма) и в данном случае именно сущность, а не форма документа определяет его юридический характер.

По мнению стороны, представляющей город Данциг, местный суд уполномочен рассматривать споры служащих, носящие денежный характер, и, следовательно, Польская Железнодорожная администрация должна выполнять решения суда города Данциг. Другими словами, спор сводился к следующему: создает ли Польско-Данцигское соглашение положения, регулирующие правовые отношения, возникающие между Польской Железнодорожной администрацией и служащими города Данцига, работающими по найму в Польше?

В своем консультативном заключении суд отметил: «Согласно существующим принципам международного права, международные соглашения не могут создавать прямые права и обязанности для частных лиц. Однако не подлежит сомнению тот факт, что сам объект международного соглашения в соответствии с намерениями сторон может состоять в принятии сторонами определенных норм, которые создают индивидуальные права и обязанности, подлежащие защите в национальных судах» [16].

Таким образом, суд, по существу, отклонил концепцию, согласно которой субъекты национального права получают права только через инструментарии национального законодательства. Если делать вывод на основании данного судебного заключения, то, согласно международному праву, главными признаками самоисполнимых соглашений являются такие:

; намерение договаривающихся сторон создать прямые права и обязанности для граждан;

; само создание таких прав является объектом соглашения;

; ситуация, при которой данные права подлежат защите в национальных судах, независимо от акта имплементации международного соглашения в национальное законодательство

В более позднем по времени решении по делу La Grand [17] перед Международным судом ООН встал вопрос о том, может ли гражданин Германии в уголовном деле, возбужденном против него в суде США, использовать ст. 36 Венской Конвенции о консульских сношениях (1963). В указанной статье говорится о том, что компетентные органы государства, на территории которого был задержан гражданин другого государства, обязаны без промедления сообщить об аресте гражданина консульским учреждениям страны, гражданином которой задержанный является. Консульские работники имеют право посещать задержанного и обеспечивать его юридической защитой.

Ст. 36 Конвенции не была трансформирована в правовую систему США и, вступив в конфликт с нормой национального права, не могла быть применена. Международному суду предстояло ответить на трудный вопрос: имело ли в данном случае место нарушение международного публичного права или суд действовал на законном основании?

В связи с этим Федеративная Республика Германии обратилась к суду со следующим требованием: признать США нарушившими международные правовые обязательства перед Германией, и в первую очередь ее право на защиту своих граждан, как это предусмотрено ст. 5 и ст. 36 Венской Конвенции о консульских сношениях. В данном деле речь шла об аресте и содержании под стражей братьев Карла и Вальтера Лагранд, совершивших преступление на территории США, причем смертный приговор в отношении одного из братьев, Карла Лагранда, был приведен в исполнение 24 февраля 1999 г. Германия настаивала на компенсации и возмещении, признании нарушения норм международного права и, как следствие, на недопущение исполнения приговора в отношении оставшегося в живых осужденного. Все осложнилось тем, что запрос поступил в срочном порядке 2 марта 1999 г., в то время как приведение приговора в исполнение должно было состояться на следующий день, 3 марта 1999 г. Германия, со своей стороны, объясняла столь позднюю подачу жалобы тем, что заинтересованные органы государства не были своевременно проинформированы о всех обстоятельствах дела.

Принимая во внимание все вышеизложенные обстоятельства, суд 3 марта 1999 г. единогласно постановил: США должны принять все меры к недопущению приведения в исполнение приговора в отношении гражданина Германии Лагранда и информировать суд о всех принятых мерах.

Тем самым Международный суд ООН положительно ответил на вопрос, произошло ли в данном случае нарушение норм международного публичного права. Он подтвердил, что ст. 36 Конвенции создает права для граждан и дает им право воспользоваться ими при защите своих интересов в национальных судах. Использование же судом США в своем решении нормы национального права явилось нарушением Конвенции одной из сторон, которой являются США. В решении по данному делу суд также постановил, что, исходя из вышеуказанных обстоятельств, суд США должен был применить при вынесении своего решения соответствующие нормы международного права. Используя терминологию Европейского права, мы можем отметить, что ст. 36 (1) Конвенции совершенно определенно имеет признаки прямого действия.

Решение Международного суда является исключительным в своем роде и относится к сфере прямого действия, приписываемого нормам международного публичного права. Скудость судебной практики в данном вопросе объясняется прежде всего той незначительной ролью, которая отводится доктрине в теории международного права, в то время как в Европейском праве доктрина прямого действия занимает важное место! Решение по делу La Grand, пожалуй, впервые нарушило то молчание, которое долго царило в юриспруденции относительно проблем, связанных с прямым действием норм международного публичного права.