§ 2.Права та повноваження суб'єктів процесу прийняття зовнішньополітичних рішень

В Україні правовий механізм формування та здійснення зовнішньої політики закріплено в Конституції. Основними владними структурами в цьому механізмі виступають президент, Верховна Рада та Кабінет Мі­ністрів України. Кожен із цих центрів влади наділений відповідними повноваженнями у сфері визначення та реалізації зовнішньої політики держави.

Повноваження президента України у сфері зовнішньої політики Президентські повноваження в сфері зовнішньої політики визначаються Конституцією України, Згідно зі ст. 106 президент, як глава держави, виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету та територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина. Президент України має широкі повноваження у сфері зовнішньополітичної діяльності. Відповідно до ст. 106 він звертається з посланням до народу, щоріч­ними та позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України, представляє країну у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори. Саме президент України вносить до Верховної Ради України подання про призначення міністра закордонних справ України.

У контексті повноважень президента він очолює Раду національної безпеки і оборони України - координаційний орган із питань національ­ної безпеки та оборони. Відповідно до ст. З Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" (05.03.98), до функцій Ради належить внесення пропозицій президенту України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки та оборони.

До Ради національної безпеки та оборони (РНБО) за посадою входять президент, міністр оборони, голова служби безпеки, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ України. За період президентства В. Ющенка склад Ради значно розширився за рахунок губернаторсь­кого корпусу України. На засідання Ради виносяться актуальні пи­тання зовнішньої політики. Наприклад, РНБО розглядала питання зовнішньополітичного характеру: підготовка до проведення в Празі засідання Комісії Україна - НАТО (16.11.02), про перспективи подаль­шої розбудови відносин України з НАТО (23.05.02), щодо терорис­тичних актів у США та посилення боротьби з міжнародним тероризмом (12.09.01), ситуація, яка склалася навколо острова Тузла (20.10.03), проблеми енергетичної безпеки України (15.06.07), вплив світової фі­нансової кризи на економічне становище України (07.11.08) тощо.

Світова практика передбачає наявність настанови, "мозкового центра", здатного забезпечити вище керівництво держави інтелекту­альними розробками стратегічного розвитку. Наприклад, у США - це корпорація РЕНД - усесвітньо відомий стратегічний центр, головною місією якого є сприяння визначенню політичного курсу та прийняття рішень шляхом проведення досліджень та аналізу найбільш гострих проблем, що постали перед американським суспільством. Міжнарод­ний авторитет цієї незалежної, приватної, некомерційної, позапар­тійної організації колосальний. В Україні подібну роль відведено уря­довій інституції - Національному інституту стратегічних досліджень, що створений для проведення досліджень, аналітичного прогнозу­вання, стратегічного планування та забезпечення інформацією Ради національної безпеки та оборони, президента України.

Коло політичних повноважень президента України, закріплених за ним Конституцією, дозволяє зробити висновок, що глава держави має винятково важливий вплив на формування та здійснення зовнішньої політики. Аналіз зовнішньополітичної діяльності України за роки не­залежності досить переконливо довів цю незаперечну істину.

Здійснення повноважень першого президента України спрямову­валося на розв'язання низки невідкладних проблем державотворення та формування зовнішньополітичного курсу України. Серед основних завдань практичної діяльності президента у сфері зовнішньополітич­ної діяльності були питання міжнародного визнання незалежності української держави, налагодження двосторонніх відносин з іншими країнами світу, а також розвиток багатосторонньої співпраці через систему міжнародних організацій. За часів президентства А. Кравчука відкрито перші посольства України в іноземних державах та іноземних країн - у нашій державі. Активно велась робота з підготовки двосто­ронніх договорів та угод, спрямованих на створення правової основи відносин з іншими державами. Особлива увага приділялась розв'я­занню комплексу проблем, що дісталися нам у спадщину від колиш­нього СРСР. Нарешті, були визначені та схвалені основні напрями зовнішньої і внутрішньої політики України.

Важливою складовою механізму формування зовнішньої політики стало започаткування першим президентом практики його щорічних доповідей на сесії Верховної Ради, в яких висвітлювались програми внутрішньо- і зовнішньополітичної діяльності президента та Кабінету Міністрів України. Президент брав безпосередню участь у численних міжнародних нарадах, конференціях, сесії Генеральної Асамблеї ООН, різних засіданнях по лінії Європейського Союзу, Ради Європи та НАТО. Політично забезпечувалося поступове повернення України у простір Європи, що мало винятково велике значення у зв'язку із невдалими попередніми спробами розбудови власної державності та, відповідно, запізненням із входженням до сім'ї європейських народів.

Під час проведення Колегії МЗС України в липні 1994 року щойно обраний президент України А. Кучма заявив про спадкоємність зов­нішньої політики Української держави та висловився за збереження її зовнішньополітичного курсу, визначеного в "Основних напрямах зов­нішньої політики України". Суттєве розширення політичних повнова­жень президента України знайшло втілення у Конституції України 1996 року. Ці повноваження справили значний вплив на механізм здійснення зовнішньої політики та прийняття зовнішньополітичних рішень, де президент залишався основним суб'єктом владних відносин.

Використовуючи конституційні повноваження, президент докладав значних зусиль для забезпечення активної участі України у міжнарод­них відносинах. Великий резонанс у світі мав державний візит пре­зидента України до США у листопаді 1994 року, виступ на міжнарод­них форумах, зустрічах глав держав та урядів країн - учасниць НБСЄ, ЦЄІ, Ради Європи, на сесіях Генеральної Асамблеї ООН у 1995 і 2000 роках. На окрему уваги заслуговує ідея євроінтеграції України, чітко окреслена 1994 року у програмі президента "Шляхом радикаль­них реформ". Особливого значення у цьому контексті набуло поглиб­лення та розширення співпраці між Україною та НАТО. Переломним етапом у відносинах нашої держави із Північноатлантичним Альянсом стало прийняття 2002 року Радою національної безпеки та оборони політичного рішення щодо посилення співпраці з Альянсом, кінцевою метою якого є вступ України до цієї організації.

Наводячи окремі приклади, пов'язані з виконанням президентом України своїх конституційних повноважень, можна переконатися в достатньо активному функціонуванні президентського інституту у сфері зовнішньополітичної діяльності держави, що дало можливість забезпечити в першу чергу послідовність у реалізації "Основних на­прямів зовнішньої політики України". Однак, без перебільшення мо­жна стверджувати, що цей механізм протягом другого терміну пере­бування А. Кучми на посаді президента України в окремих випадках наражався на значні труднощі. Однією із причин такої ситуації було тимчасове ускладнення українсько-американських відносин унаслідок необґрунтованих звинувачень на адресу України з боку США щодо нелегального продажу станцій радіотехнічної розвідки "Кольчуга" до Іраку, "касетного скандалу", пов'язаного з резонансним убивством журналіста Г. Гонгадзе тощо. Складність становища виявилася під час засідання у Празі Комісії Україна - НАТО (22.11.02).

Перемога на президентських виборах у грудні 2004 року В. Ющенка стала значною політичною подією на шляху визначення нових підходів до здійснення внутрішньої і зовнішньої політики України на демо­кратичних засадах. Пріоритетними завданнями у сфері зовнішньої політики залишаються розвиток і поглиблення євроінтеграційних про­цесів і набуття у найближчі роки членства України в НАТО. Серед конкретних заходів можна зазначити, зокрема введення посади віце-прем'єр-міністра з питань європейської інтеграції, проведення ро­боти з реорганізації структури МЗС України, прийняття рішення про започаткування у міністерствах і відомствах нової посади - дипло­матичного радника.

Аналізуючи конституційні повноваження президента України та ви­біркову практику їх здійснення, можна стверджувати, що існуюча в Україні правова база наділяє главу держави досить широкими повно­важеннями для забезпечення керівництва зовнішньополітичною діяль­ністю країни. З огляду на політичні реформи та перехід України до парламентсько-президентської форми правління окремі прерогативи та конституційні повноваження президента України було переглянуто. Це стало приводом для широкої дискусії і навіть загострення відносин у вищих ешелонах влади щодо побудови нової системи, спрямованої на вдосконалення механізму взаємодії між різними гілками влади, у тому числі у сфері реалізації зовнішньої політики держави.

Роль і місце Верховної Ради України у процесі формування зовнішньої політики держави

До повноважень Верховної Ради як органу законодавчої гілки влади в державі, відповідно Конституції України, належить визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85, п. 5). У своїй практичній роботі Верховна Рада України заслуховує щорічні та позачергові послання Президента Укра­їни про внутрішнє та зовнішнє становище України (п. 8). До повнова­жень вищого законодавчого органу належить затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також одержання Україною від інозем­них держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14). Крім того, Вер­ховна Рада ратифікує та денонсує міжнародні договори України (п. 32).

Зазначаючи головні віхи в історії діяльності Верховної Ради, не можна не віддати належне тій роботі, яка, проводилася депутатським корпусом щодо прискорення проголошення -незалежної України, зок­рема прийняття Верховною Радою УРСР Декларації про державний суверенітет України, а також низки законодавчих актів, які створю­вали нормативно-правову базу для утвердження України як незалеж­ної держави.

Важливим механізмом у визначенні засад і реалізації зовнішньої політики є структури, утворені відповідно до функціональних напря­мів діяльності депутатського складу Верховної Ради України. Зокрема, у сфері зовнішньополітичних питань, згідно із Постановою ВР УРСР № 16-12 (12.06.90), було створено Комісію у закордонних справах, яку очолив народний депутат Д. Павличко. У тісній співпраці з Міністер­ством закордонних справ УРСР Комісія концентрувала увагу на здій­сненні практичних кроків на шляху вирішення невідкладних завдань, пов'язаних із виходом України на міжнародну арену. Відповідно до повноважень Верховної Ради Комісія приділяла значну увагу кадро­вому забезпеченню зовнішньополітичної діяльності України: на засі­даннях обговорювались, зокрема кандидатури на посаду міністра за­кордонних справ УРСР, на посади представників при міжнародних організаціях, а також на посади послів України у зарубіжних країнах.

Після виборів до Верховної Ради 1994 року Комісія з міжнародних питань отримала статус постійної під назвою Комісії Верховної Ради України у закордонних справах і зв'язках з СНД. Вона об'єднала повноваження парламенту попереднього скликання у закордонних справах і з питань державного суверенітету, міжреспубліканських і міжнаціональних відносин. Комісію очолив народний депутат Укра­їни Б. Олійник. Потенціал і повноваження Комісії дозволяли їй віді­гравати важливу роль у парламентській діяльності на зовнішньопо­літичному напрямку.

За результатами виборів до Верховної Ради 1998 року та форму­вання нових функціональних депутатських підрозділів повноваження Комісії зазнали змін і навіть певних обмежень у механізмі зовнішньо­політичної діяльності України. Комісію було перейменовано в Комітет Верховної Ради України у закордонних справах і зв'язках з СНД. У цей час спостерігається загострення відносин між виконавчою та зако­нодавчою гілками влади, що позначилося на координації роботи та погодженні окремих питань (призначення кандидатур на посади мі­ністра, послів, представників при міжнародних організаціях). Ця тен­денція збереглася під час роботи Верховної Ради України IV скликання. Спроби депутатів добитися поновлення погодження з Комітетом пи­тання про призначення кандидатур на керівні посади в закордонних установах України не знайшли підтримки. 2001 року було досягнуто домовленості з Комітетом у закордонних справах про інформування його керівництва щодо кадрових призначень представників України на роботу за кордон.

Інструментом загального механізму здійснення Верховною Радою України своїх повноважень у сфері зовнішньої політики став Комітет з питань європейської інтеграції, створений 2002 року за активної під­тримки МЗС України.

Аналізуючи діяльність Верховної Ради у зовнішньополітичній сфері як на початковому етапі (1990-1994), так і пізніше (1995-2004), варто зазначити, що цей орган залишався наділеним достатніми повнова­женнями у визначенні та сприянні реалізації засад зовнішньої полі­тики України. Протягом усіх етапів своєї діяльності Верховна Рада

України, попри протистояння та суперечки, відігравала важливу роль у відстоюванні національних інтересів, у тому числі в такому важливому питанні, як напрацювання нормативно-правової бази у сфері зовнішніх зносин держави. Склад Верховної Ради IV скликання зазначався про­веденням низки парламентських слухань з питань зовнішньої політики, під час яких не лише політики, але й науковці-міжнародники мали змогу висловити свої позиції і думки. За їх підсумками вдалося вперше консолідувати позицію щодо підтримки європейської та євроатланти­чної інтеграції. У цьому певна заслуга належить Комітетам ВР України у закордонних справах та європейської інтеграції.

Спостереження за роботою Верховної Ради України напередодні парламентських виборів у березні 2006 року дають підстави ствер­джувати, що частина депутатського складу почала діяти всупереч своїй попередній позиції і в деяких конкретних питаннях голосувала проти прийняття важливих рішень. Ці питання охоплювали, зокрема окремі сфери співпраці між Україною та НАТО, допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України в 2006 році для участі в бага­тонаціональних військових навчаннях. Кризові явища в роботі Верхов­ної Ради посилилися на початку 2007 року після подолання президент­ського вето на Закон про Кабінет Міністрів. Ухвалення цього закону стало поштовхом до загострення протистояння між президентом з од­ного боку, та урядом і парламентською коаліцією - з іншого, яке за­вершилося достроковими парламентськими виборами (30.09.07).

За результатами виборів було сформовано правлячу коаліцію блоків НУ-НС і БЮТ. Відповідно до ініціативи президента на посаду Голови Верховної Ради було запропоновано кандидатуру міністра закордон­них справ А. Яценюка. Нова парламентська коаліція зіткнулася з чис­ленними проблемами. Робота Верховної Ради практично блокується через відсутність взаєморозуміння між політичними силами самої ко­аліції, що значною мірою уповільнює процес законотворчої діяльності Ради, посилюючи конкуренцію між основними гілками влади, і від­чутно позначається на політичній стабільності в країні.

Оцінюючи діяльність Верховної Ради України у визначенні засад зовнішньої політики, зазначимо, що цей вищий законодавчий орган в умовах поступового становлення демократичного суспільства та пра­вової держави, незважаючи на труднощі, усе ще має значні важелі впливу на механізм формування зовнішньої політики, оскільки в ці­лому забезпечує прийняття зовнішньополітичних рішень, порядок взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади, прагне чіткого роз­поділу повноважень. Незважаючи на постійну конфронтацію депутатського складу в ході проведення пленарних засідань, ВР приймає необхідну кількість нормативно-правових актів у сфері зовнішньої політики й таким чином сприяє належному забезпеченню інтересів України на міжнародній арені.

Прийняття Верховною Радою Закону України про засади зовнішньої політики та зовнішніх зносин дало б можливість чіткіше визначити реальні інтереси нашої держави на міжнародній арені, шляхи їх до­сягнення, провести аналіз сучасного міжнародного становища та оцінити реальну роль і місце України в системі цих відносин. Не ви­ключається, що з прийняттям такого закону Верховна Рада України та виконавча влада в особі Кабінету Міністрів відіграватимуть провідну роль у втіленні його положень у життя, чому великою мірою сприятиме новий політичній устрій держави, зокрема перехід до парла­ментсько-президентської форми правління.

Кабінет Міністрів України – вищий орган виконавчої влади у здійсненні зовнішньої політики держави

Кабінету Міністрів України - уряду, що - очолює систему органів виконавчої влади,

належить особливе місце у механізмі здійснення зовнішньої політики України. За

роки незалежності ця функція виконується в основному через міністерство закордонних справ та інші органи виконавчої влади, тією чи іншою мірою причетні до втілення зовні­шньополітичної стратегії держави. Факт частої зміни уряду не міг не позначитися на його функціонуванні, хоча місце в системі виконавчої влади та взаємодія з Президентом України та Верховною Радою за­лишаються практично незмінними та регулюються Конституцією України. Нинішні повноваження Кабінету Міністрів визначаються Основним законом України. Кабінет Міністрів як вищий орган у сис­темі виконавчої влади, відповідно до Конституції України, відповідаль­ний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Вер­ховній Раді України (ст. 113-114). Згідно зі ст. 85 та 87 вищий зако­нодавчий орган правомочний контролювати уряд, вимагати від нього звіти в межах наданих йому повноважень.

За ст. 116 Основного закону Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет та економічну самостійність України, здійс­нення зовнішньої політики та зовнішньоекономічної діяльності.

Своєрідним інструментом у загальному механізмі управлінської структури уряду виступає секретаріат Кабінету Міністрів України, головним завданням якого є створення умов для колективної роботи Кабінету у цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів уряду, зокрема. У Секретаріаті ведення питань міжнародних зв'язків покладено на два підрозділи - Управління зовнішньоекономічної по­літики та міжнародної співпраці та Управління з питань європейської інтеграції. Ці управління забезпечують виконання оперативних, по­точних, координаційних і контрольних функцій секретаріату у сфері зовнішньополітичних і зовнішньоекономічних зв'язків, які за консти­туційними повноваженнями покладені на прем'єр-міністра України.

Ключовою постаттю в уряді є його голова - прем'єр-міністр. Основ­ний закон чітко визначає його статус як вищої посадової особи у си­стемі виконавчої влади. Це означає, що розпорядження голови уряду є обов'язковими для керівників міністерств і відомств, інших державних інституцій, що формують гілку виконавчої влади. Прем'єр-міністр і його заступники тісно співпрацюють із міністерством закордонних справ і через секретаріат Кабміну - із відповідними підрозділами ін­ших міністерств і відомств. Прийняття зовнішньополітичних рішень ініціюється переважно МЗС України і, за необхідності - після узгод­ження з іншими зацікавленими органами державної влади, докумен­тально затверджуються найвищим керівництвом держави. Новим елементом у механізмі реалізації зовнішньополітичних завдань було створення 2006 року з ініціативи Кабінету Міністрів Урядового комі­тету з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який очо­лював міністр закордонних справ України.

Прем'єр-міністр або, за його дорученням, перший віцепрем'єр- міністр, а також віце-прем'єр-міністри представляють Кабінет Мініс­трів України у відносинах з іншими органами та організаціями в Україні та за її межами, ведуть переговори та підписують від імені уряду міжурядові угоди, відповідно до повноважень, наданих Кабі­нетом Міністрів України. Прем'єр-міністр має право підписувати між­державні угоди за умови делегування йому президентом України від­повідних повноважень. Державні та урядові українські делегації здій­снюють закордонні візити на найвищому рівні до різних країн світу для участі в роботі сесій міжнародних організацій і регіональних фо­румів (2002 р. - 144 візити; 2004 р. - 83; 2005 р. - 130).

Прийняттю Верховною Радою Закону України "Про Кабінет Мініст­рів України" (16.05.08) передувала досить складна історія: він неод­норазово розглядався Верховною Радою, щоразу наражаючись на вето як президента А. Кучми, так і президента В. Ющенка. Проте після подолання вето президента України В. Ющенка у парламенті більшіс­тю голосів Закон було прийнято (21.12.06). За своєю суттю та спрямованістю закон чіткіше окреслював місце виконавчої влади в управлінській системі вищих органів держави за рахунок розширення повноважень її суб'єктів. Однак в світлі імплементації конституційної реформи, наслідком якої стало загострення протистояння між пре­зидентом і прем'єр-міністром, яке не припинилося після позачергових парламентських виборів 2007 року, Закон про Кабінет Міністрів із низкою президентських поправок було прийнято Верховною Радою (16.05.08). Цим документом попередній закон про Кабінет Міністрів скасовувався (21.12.06).

Цей довгоочікуваний правовий акт, прийняття якого передбачено Конституцією України, визначає організацію, повноваження та по­рядок діяльності Кабінету Міністрів України. Закон чітко встановлює відповідальність уряду за реалізацію зовнішньополітичної діяльності України. Зокрема, ст. 44 передбачає, що прем'єр-міністр України спрямовує діяльність Кабінету Міністрів на забезпечення здійснення зовнішньої політики держави (п. 1), вступає у відносини з урядами іноземних держав, веде переговори та підписує міжнародні договори відповідно до закону (п. 10). До компетенції уряду належить розробка та затвердження державної програми у сфері зовнішньополітичної діяльності України (ст. 20, п. 4); погодження програми перебування офіційних закордонних делегацій, до складу яких входять представ­ники Кабінету Міністрів України, та інші пов'язані з цим документи; прийняття рішень про придбання за кордоном у власність України нерухомого майна для закордонних дипломатичних установ України.

Новий закон містить норму про призначення Верховною Радою на посаду міністрів оборони та закордонних справ винятково за подан­ням президента України. Разом із тим, подання прем'єр-міністра про звільнення міністрів закордонних справ та оборони вноситься за зго­дою президента України. Цим підкреслюється виняткова роль прези­дента у реалізації зовнішньої та оборонної політики держави. Із закону було вилучено норму попереднього закону, яка передбачала право прем'єр-міністра координувати роботу міністерств, направляти, ко­ординувати та контролювати діяльність інших центральних органів виконавчої влади, які належать до сфери його діяльності. У вересні 2008 року Верховна Рада України прийняла в черговий раз новий Закон про Кабінет Міністрів України, який наділяє його та особисто прем'єр-міністра додатковими повноваженнями. Закон став "яблуком розбрату" між різними політичними силами з одного боку, і президен­том України та Кабінетом Міністрів - з іншого. Попри всі розбіжності його тлумачення Закон вносить певну ясність до системи взаємодії і підпорядкованості в державі та, відповідно - до структури державної влади. Президент вкотре скористався наданим йому правом і наклав вето на цей Закон, що свідчить: положення Закону зачіпають досить чутливу сферу владних повноважень вищих гілок влади та порушує усталену систему розподілу повноважень, яка, хоча й передбачена Конституцією України, на практиці не виконується.

Проте, за Основним Законом України Кабінет Міністрів як вищий орган виконавчої влади, відіграє важливу роль у сфері зовнішньої по­літики, він безпосередньо причетний до загальнодержавного механіз­му формування, прийняття та реалізації зовнішньополітичних і зов­нішньоекономічних рішень.

Немає сумнівів у тому, що вдосконалення схеми розподілу повно­важень між різними гілками влади сприятиме усуненню дублювання у роботі різних державних структур і поліпшенню системи організації влади. Суттєвим важелем впливу на посилення ролі Кабінету Міністрів у сфері зовнішньої політики має бути подальше вдосконалення нор­мативної і політико-правової бази, а також функціонування існуючої системи, що регулює відносини між Президентом України, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів і його складовою - Міністерством закор­донних справ, зокрема у підготовці, прийнятті та втіленні зовніш­ньополітичних рішень.