Глава 2 механізм формування та прийняття зовнішньополітичних рішень в україні

§4. Особливості функціонування зовнішньополітичного механізму в Україні

Навіть найбільш вигідне геополітичне розташування держави не матиме бажаного ефекту за відсутності добре збалансованої системи визначення пріоритетів, вивіреної формули стратегічних і тактичних завдань, здатності державного апарату гнучко реагувати на динаміч­ний розвиток зовнішньої ситуації і засобів якісного, повного та на­дійного втілення прийнятих рішень. Наявність дієвого механізму роз­витку власної зовнішньої політики здатна суттєво впливати на між­народну роль країни, приносити необхідні політичні, економічні та безпекові дивіденди.

Історичний досвід провідних учасників міжнародних зносин надає чимало прикладів умілого поєднання геополітичного потенціалу країни та зовнішньополітичної ефективності державної влади. Сьогодні цей досвід залишається важливим і корисним для України, яка за роки незалежності створила дієву систему прийняття зовнішньополітичних рішень. Утім, необхідно дбати про її подальший розвиток, адекватно реагуючи на внутрішній поступ державної влади та суспільства, нові зовнішні виклики та завдання. В умовах сучасної системи міжнарод­них відносин перевагами користуються держави, здатні миттєво ре­агувати на стрімкі зміни, швидко адаптуватися до нових вимог, мак­симально використовуючи свої економічні, політичні, дипломатичні, воєнні, науково-технологічні, інформаційні ресурси. Тому справу вдосконалення механізму прийняття зовнішньополітичних рішень слід розглядати як процес, що потребує постійної уваги та переведення у площину фахового діалогу експертів і політичних діячів. Усвідомлення такої потреби дозволить досягти головної мети - зміцнення міжнарод­ної ролі та впливу України, утвердження нашої держави як ключового учасника європейських і світових процесів.

Отже, говорячи про механізм формування зовнішньої політики та прийняття зовнішньополітичних рішень, маємо на увазі комплекс засобів, до яких вдається державна влада з метою здійснення зовні­шньої політики, розвитку двосторонніх відносин з іншими державами та забезпечення участі у багатосторонніх міжнародних зносинах. Та­кий механізм передбачає наявність злагодженої системи професійної дипломатії, належного кадрового забезпечення та узгодженої прак­тики прийняття зовнішньополітичних рішень відповідними органами державної влади.

Механізм Формування зовнішньої політики.

Перш ніж розпочати понятійний огляд інститутів, органів і засобів прийняття зовншіньополітичних рішень, слід окремо стисло зупинитись на питанні їх правової, політичної і суспільної природи. Ця пробле­матика становить не: лише теоретичний, але й практичний інтерес, оскільки розуміння природи прийняття зовнішньополітичних рішень важливе з огляду на кінцеву ефективність участі держави у міжна­родних відносинах та отриманий практичний результат.

Правову природу прийняття зовнішньополітичних рішень становить сукупність правових і регулюючих засобів, які визначають і регламен­тують послідовність погодження, прийняття та імплементації відповід­них рішень і встановлюють правові межі відповідальності залучених органів державної влади. У цьому сенсі для демократичної держави важливо створити діючу систему противаг і заохочень, здатну швидко та ефективно реагувати як на внутрішні, так і зовнішні виклики.

Політична природа зовнішньополітичних рішень віддзеркалює сис­тему ціннісних і світоглядних пріоритетів політичного керівництва держави у найширшому сенсі цього поняття. Фактично йдеться про сукупність політичних уявлень та орієнтирів усіх суб'єктів зовнішньої політики - державних інституцій, політичних партій, громадських об'єднань, а також провідних політичних верств держави, які визна­чають відповідні зовнішньополітичні пріоритети.

Про суспільну природу прийняття зовнішньополітичних рішень не­обхідно вести мову у контексті глибоких перетворень, які відбуваються сьогодні в Україні. На власному прикладі бачимо потребу забезпечення чіткого зв'язку між формулюванням зовнішньополітичних пріоритетів та усвідомленням пріоритетів суспільства та громадянина. Такий зв'язок є ознакою дійсно демократичного суспільства. Пам'ятаючи про суспільну природу зовнішньополітичних рішень, слід не забувати про необхідність висвітлення, роз'яснення та забезпечення підтримки сус­пільством обраного інститутами влади зовнішньополітичного курсу. Результатом такої роботи має стати досягнення загальнонаціонального консенсусу щодо зовнішньополітичних пріоритетів України.

В Україні склався сталий механізм здійснення зовнішньої політики та ухвалення зовнішньополітичних рішень. Відповідно до Конституції Верховна Рада визначає засади зовнішньої політики. Президент бере на себе відповідальність за виконання зовнішньополітичних настанов. Кабінет Міністрів здійснює зовнішню політику, а міністерство закор­донних справ є безпосередньо тим механізмом, який приділяє по­всякденну увагу зовнішньополітичній діяльності нашої держави. Ва­жливою складовою зовнішньополітичного механізму є міжнародна договірно-правова база. Відповідно до Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Положення про укладення, дотримання та припинення дії міжнарод­них договорів закріплені в законі України "Про дію міжнародних до­говорів на території України" (10.12.91), що втратив чинність унаслі­док схвалення закону "Про міжнародні договори України" (29.06.04).

В ідеалі зовнішньополітичний процес долає певні стадії, зазнаючи впливу різних факторів. На першій стадії формулюються та інтер­претуються зовнішньополітичні інтереси, які визначають діяльність держави на міжнародній арені. Опосередкованими виразниками ін­тересів різних соціальних верств, елітних груп та угрупувань, пов'я­заних з окремими сферами економічної або бюрократичної систем, виступають державні відомства, структури та організації, засоби ма­сової інформації, наукові та дослідні центри, політичні партії тощо. На основі їх поглядів і розробок формуються концепції, які становлять основу зовнішньополітичних стратегічних настанов. Спираючись на концептуальний базис, державні відомства (МЗС, міністерство обо­рони, структурні підрозділи інших міністерств і відомств, що відпо­відають за розвиток відносин з іноземними країнами) готують про­позиції і документи щодо конкретних зовнішньополітичних акцій. Це становить зміст другої стадії. У ході роботи над такими документами важливо оцінити наявні ресурси, вирахувати можливі варіанти дій, зважити позитивні та негативні наслідки від здійснення тих чи інших заходів, проаналізувати зв'язок запланованих акцій з очікуваними або передбачуваними подіями та встановити послідовність їх реалізації, тобто застосувати всі методи стратегічного планування. Третя стадія передбачає активну роль президента, який приймає конкретні рі­шення шляхом схвалення, корегування чи заперечення варіантів зовнішньополітичної діяльності держави, запропоновані у вищезгаданих документах. Загалом в Україні така схема зовнішньополітичного про­цесу діє, але кожна з його стадій має специфічні риси.

Становлення системи взаємодії органів державної влади та державних установ у сфері зовнішньої політики України

На початковому етапі механізм функціонування системи взаємодії органів державної влади та державних установ у формування та здійснення зовніш­ньої політики України проходив серйозне випробування та неадекватно сприймався певними політичними си­лами. Очевидно, спрощена схема геополітичного мислення поясню­валася певними стереотипами, які вкоренилися у свідомості політичної еліти та громадській думці з часів, коли радянська республіка та її обмежені сфери зовнішньополітичної діяльності були прерогативою союзного центру, що здійснював єдину зовнішню політику. Цей сте­реотип і тодішнє "політичне мислення" поступово трансформувалися у розуміння значення зовнішньої політики незалежної держави у від­стоюванні її національних інтересів. Перші досягнення України на міжнародній арені та успішне розв'язання вітчизняною дипломатією низки складних проблем на шляху входження держави до світового співтовариства стали визначальним важелем у зміні підходів до сприйняття зовнішньої політики як важливого фактора, що вміло поєднує міжнародний чинник і внутрішню політику країни.

Державні процеси, що розпочалися після проголошення незалеж­ності України, гостро поставили питання про формування основних засад зовнішньої політики України. Принципово важливе значення мало концептуальне визначення зовнішньополітичного курсу держави та зміцнення її міжнародно-правового статусу. Важливим кроком у цьому плані стало напрацювання відповідної нормативно-правової бази - основи формування як концептуальних засад зовнішньої полі­тики України, так і основних політико-правових принципів, на яких мала ґрунтуватися зовнішньополітична діяльність нової незалежної держави. У цьому контексті помітне місце посіла ухвалена Верховною Радою України) Постанова "Про основні напрями зовнішньої політики України" (02.07.93), в якій стверджувалося, що "...ефективне здійснення зовнішньої політики вимагає наявності механізму її правового, фінансо­вого, матеріального та кадрового забезпечення, розгалуженої інфраструк­тури зарубіжних органів зовнішніх зносин".

Паралельно із вирішенням першочергового кадрового завдання вже в перші роки після здобуття незалежності відбувалася оптимізація організаційної системи міністерства закордонних справ України. Важливим кроком у цьому напрямку стало схвалення Кабінетом Мі­ністрів України (13.01.92) рішення про збільшення на 240 одиниць кадрового складу центрального апарату МЗС України та введення до штату двох посад заступників міністра. 1992 року наказом по мініс­терству проведено реорганізацію багатьох відділів; створено нові управління за територіальним принципом; у новій структурі затвер­джено такі підрозділи, як секретаріат міністра, група послів з особ­ливих доручень, відділи: міжнародної економічної співпраці, НБСЄ та регіональної співпраці, міжнародних організацій, і політичного аналізу та планування. Реформування МЗС України відбувалося за трьома базовими напрямами - структурна реформа, кадрова реформа, ви­роблення нової інформаційної політики - і ставило за мету винайдення оптимальної схеми управління відомством відповідно до виконання поставлених завдань та наявності необхідного кадрового потенціалу.

Дипломатія - це один із головних інструментів зовнішньої політики кожної держави, а також засіб здійснення міждержавних відносин. Дипломатична служба України через центральні структури, закордонні дипломатичні представництва та консульські установи забезпечує реалізацію зовнішньополітичного курсу. Починаючи від затвердження Указом Президента "Положення про дипломатичну службу в Україні" (16.07.93), робота дипломатії набула системності та цілеспрямованості. Стаття 1 цього "Положення" зазначає: "Дипломатична служба в Україні є частиною державної служби та призначена забезпечувати практичну реалізацію зовнішньої політики України, представляти та захищати ін­тереси України у сфері міжнародних відносин, а також її юридичних осіб і громадян за кордоном”. Разом із визначенням загальної мети цим до­кументом чітко окреслено процедури прийняття на дипломатичну службу, права та обов'язки дипломатів тощо. Юридичне забезпечення кадрової політики в роботі МЗС базується також на чинних норма­тивно-правових актах.

Поступово в умовах відсутності необхідної злагодженості роботи з боку вищих органів держави механізм функціонування зовнішньопо­літичної системи виявлявся недосконалим, а зовнішньополітичний процес ставав персоніфікованим і непрозорим. Окремі важливі рі­шення приймалися в закритому режимі із врахуванням внутрішньої політичної кон'юнктури та інтересів вузького кола осіб. Помітної по­пулярності набув формат "зустрічей без краваток", результати яких у більшості випадків не розголошувалися. Широкі повноваження пре­зидента у сфері здійснення зовнішньої політики практично обмежували вплив Парламенту та Кабінету Міністрів. Ініціатива з перекла­дання функції координації і контролю зовнішньополітичної і дипло­матичної служби на управління Адміністрації Президента не сприяла підвищенню ефективності зовнішньополітичного механізму, а на­впаки, дезорієнтувала іноземних партнерів.

Конкурентна модель політики України

Президентські вибори 2004 року стали початком становлення в Україні конкурентної моделі формування інтересів у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин. Важливо не до­ пустити подальшої її "ерозії" та домогтися незмін­ності основних пріоритетів. Нова редакція ст. 113 Конституції, де сказано, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, створила правове підґрунтя для виникнення двох центрів управління виконавчою вла­дою. І якщо другий момент у межах парламентсько-президентської моделі влади абсолютно логічний, то перший викликає чимало запи­тань, зокрема щодо конкретних механізмів подібної відповідальності. Перипетії навколо зовнішньої політики України, а особливо - зовніш­ньополітичного відомства, що особливо загострилися 2006 року, стали серйозним сигналом для точнішого визначення місця та ролі цієї сфери у державотворчих процесах із врахуванням національних інтересів країни. Зовнішня політика за жодних умов не може бути заручницею положень конституційних змін, що вже набули чинності, або тих чи інших змін у внутрішньополітичній ситуації країни.

Вибори до Верховної Ради України 2006 та 2007 років, затяжний і хаотичний переговорний процес щодо формування коаліції, непослі­довне просування політичної реформи і, як наслідок - загострення відносин між різними гілками влади та ціла низка інших проблемних питань - усе це не залишалося поза увагою міжнародної спільноти та спричинило негативний вплив на міжнародну політику України. Швидше - ідеологічний, і меншою мірою - реалістичний підхід до зо­внішньої політики призвів до певних прорахунків і недоліків у зов­нішньополітичній діяльності нашої держави. На окремих напрямах спостерігалися відірваність зовнішньої політики від політичних реалій, надмірна поляризація громадської думки та загострення суспіль­но-політичної ситуації навколо окремих проблем, зокрема надмірного форсування питань євроатлантичної інтеграції. Зовнішня політика не змогла домогтися загальнонаціонального консенсусу щодо зовнішньо­політичних пріоритетів України й не стала важливим мобілізуючим фактором стабільності. Незбалансованість зусиль на західному та схід­ ному напрямках стала причиною втрати уваги до низки перспективних напрямів, де наявні життєво важливі українські національні інтереси.

Практика міжнародного спілкування переконливо доводить, що найбільш прийнятною формулою зовнішньої політики України мають бути кроки на міжнародній арені, які диктуються винятково націо­нальними інтересами, політичною та економічною доцільністю. Пере­буваючи у системі динамічних геополітичних змін, які відбуваються в європейській і світовій політиці, Україна має узгоджувати свої дії з реальністю, адекватно визначати своє місце в цих процесах. Страте­гічні пріоритети країни не можуть змінюватися разом із політичною кон'юнктурою. Внутрішні зміни в країні, навіть якщо вони зачіпають глибинні інтереси суспільства, не мають служити мотивом для само­ствердження за рахунок перегляду системи міжнародних відносин України. За роки незалежності було переконливо доведено, що зов­нішньополітична діяльність Української держави відігравала аван­гардну роль у відстоюванні інтересів України та просуванні її у циві­лізованому демократичному напрямку. Ця тенденція має бути збере­жена та підкріплена повсякденною практикою у сфері міжнародних зносин, принциповим підходом до вирішення пріоритетних завдань зовнішньої політики нашої держави.