Глава 1 джерела формування зовнішньополітичної стратегії україни

§ 1. Теоретичні засади формування зовнішньополітичної стратегії держави

На формування теоретичних засад і підготовку практичних заходів у сфері зовнішньої політики та зовнішньополітичної стратегії будь-якої держави впливають об'єктивні фактори, які в сукупності складають світову геополітичну систему. До них слід зарахувати міжнародні від­носини, дослідження міжнародних процесів, а також глобальну полі­тику. Зовнішньополітичну стратегію держави в її теоретичному та практичному вимірі неможливо сконструювати без належного враху­вання впливу цих сфер діяльності та постійної трансформації міжна­родних відносин і процесу глобалізації, які поступово перетворюються на важливий чинник світового розвитку у XXI столітті. Визначальними складовими тенденцій сучасного глобального розвитку стають усебіч­ний аналіз внутрішньополітичної ситуації у державі в середньо- і дов­готерміновій перспективі, захист національних інтересів, геополітичне розташування, рівень гарантування безпеки, єдність і цілісність кра­їни, існування громадянського суспільства, здатність відстоювати права своїх громадян за кордоном тощо. Спираючись на ці критерії і достатню теоретичну базу, відбувається формулювання зовнішньопо­літичної стратегії, яка в комплексі з реалізацією практичних заходів сприятиме пошуку шляхів розв'язання конкретних проблем та ухва­ленню оптимальних рішень.

Аналіз процесу прийняття рішень становить важливу проблему науки про міжнародні відносини. Однією із причин наукового інтересу до процесу прийняття зовнішньополітичних рішень є можливість осяг­нути сутність задумів і стратегій держав, зрозуміти, яким чином від­бувається перехід від оцінки певної ситуації до зовнішньополітичної діяльності. В академічній науці аналіз зовнішньої політики зазвичай розташовується на перетині теорії міжнародних відносин і державної політики в рамках політичної науки, політичних досліджень або міжнародних відносин, оскільки передбачає вивчення як міжнародної, так і внутрішньої політики держав. У той час, як дослідники міжна­родних відносин убачають своє головне завдання у поясненні май­бутнього міжнародної системи, фахівці з аналізу зовнішньої політики зосереджують свою увагу на сучасній поведінці держави та джерелах схвалених нею рішень. Аналіз зовнішньої політики базується на ви­вченні дипломатії, причин і наслідків воєн, діяльності міжурядових організацій, застосуванні економічних санкцій, вважаючи їх інстру­ментами здійснення зовнішньої політики.

Аналіз зовнішньої політики у фокусі основних шкіл теорії міжнародних відносин.

Аналіз зовнішньої політики став сферою систематичного наукового дослідження,

починаючи з 50-х років XX сторіччя, під впливом зростаючого інтересу до особливо­го значення сили та розвитку нових інструментів у теорії прийняття рішень. Глибинні протиріччя, що виникли між різними науковими школами про теорію міжнародних відносин і загострювалися у періоди так званих "великих суперечок", визначили еволюцію аналізу зов­нішньої політики.

Класичний реалізм (Г. Моргентау, Дж. Кеннан, 3. Бжезінський) до­водить, що всі держави прагнуть збільшення своєї могутності (сили) та зменшення могутності своїх ворогів. Держави розглядають інші мо­гутні держави як суперників, сила яких є загрозою. Тривалий мир базується на стабільному балансі сили - великі гравці міжнародної системи володіють приблизно однаковими ресурсами, тому жоден із них не має наміру розпочати війну, оскільки усвідомлює, що не зможе її виграти. Відповідно до реалістичної парадигми держава вважається єдиним актором міжнародних відносин. У цьому контексті ключовим поняттям виступає "національний інтерес" - найбільш суперечливий термін. Г. Моргентау визначає національний інтерес як синонім сили і, по суті одночасно, предмет зовнішньої політики держави та мірило її здатності досягати поставленої мети. Особливого значення набуває воєнна сила як визначальний фактор здатності держави проводити успішну зовнішню політику. Географічне розташування, матеріальні та демографічні ресурси - це інші важливі чинники.

Теорія неореалізму, сформульована наприкінці 70-х років К. Уолцем, не зводилася лише до воєнного виміру сили, а доповнила її економічною, інформаційно-комунікативною, науковою, фінансовою, виробничою складовими. Ця теорія є відгалуженням класичного реалізму. Причину суперництва та будь-якої боротьби за вплив неореалісти пов'язують із сутнісною функцією міжнародної системи, а не держави, як класичні реалісти. У зовнішній сфері держави одинокі, не існує світового уряду та правил, які б не можна було легко порушити. У світі панує анархія, і держави докладають зусиль для того, щоб бути могутніми та захи­стити себе. Могутність породжує суперництво. Якщо одна держава могутніша за іншу, то останній нічого не залишається як захищатися або атакувати першою. Сьогодні теорія неореалізму домінує у нау­ковій думці.

Неокласичний реалізм (Ф. Закарія) - це вид оновленого класичного реалізму, що поєднує положення класичної і неореалістичної теорій. За твердженнями його прибічників пояснити зовнішню політику можна лише шляхом аналізу поведінки окремої держави, а не структури міжнародних відносин у цілому.

Лібералізм (або ідеалізм), завдяки діяльності президента США В. Вільсона, зміцнив свої позиції після завершення першої світової війни, спираючись на припущення, що інтереси людей, суспільств і держав у принципі гармонійні, а прагнення миру - природне як для особистості, так і для суспільства. Ця теорія підкреслює, що у світі існує не лише суперництво, а й співпраця. Держави не лише суперничають або переймаються проблемою могутності, але й намагаються створити справедливий світовий порядок, міжнародне право та сприяти соці­альній справедливості, усвідомлюючи, що у багатьох випадках спів­праця є кращою стратегією, ніж конфлікт. Однією із пріоритетних тем лібералізму є створення системи колективної безпеки на основі доб­ровільної і взаємної відмови від війни як інструмента міжнародної політики. Ліберали наполягають на тому, що до кола головних акторів міжнародних відносин входять не лише держави, а й міжнародні урядові та неурядові організації, суспільні об'єднання та групи, при­ватні підприємства та окремі особи, неолібералізм - це варіант лібе­ралізму, який фокусується на методах чи способах впливу міжнарод­них інституцій на поведінку держав шляхом поширення мораль­но-ціннісних категорій.

Представники біхевіоризму (Г. Ласуелл, Д. Істон) досліджують вплив психологічних процесів на зовнішньополітичну поведінку держав. Зокрема, Р. Джервіс, Г. і М. Спроут акцентували увагу на ролі окремої особи, що приймає рішення. Наголос на індивідуальності прийняття рішення привів до зосередження уваги на психологічних і когнітивних (пізнавальних) факторах як джерелах, що пояснюють зовнішньополітичний вибір.

Конструктивізм (X. Булл, А. Вендт) розглядає поведінку держави у контексті притаманних їй чітко визначених політичних, культурних, економічних, соціальних і релігійних характеристик, які впливають на зовнішню політику. Ключовими поняттями аналізу конструктивістів виступають тісно взаємопов'язані національна ідентичність (індиві­дуальність) і національний інтерес.

Плюралісти визнали сумнівною тезу про те, що держави виступають єдиними акторами міжнародної політики та стверджують, що при­наймні із 70-х років XX сторіччя зросли взаємозв'язки між різнови­дами державних і' недержавних акторів, що порушило традиційне верховенство держави у зовнішній політиці. Можливість мультинаці­ональних компаній за допомогою фінансових ресурсів де факто здій­снювати зовнішню політику, а неурядових організацій - мобілізувати голоси виборців, була визнана головною ознакою глобалізованого світу. Для плюралістів відправною точкою для розуміння зовнішньополітич­ної діяльності став аналіз впливу на зовнішню політику внутрішніх і транснаціональних джерел, які не обов'язково пов'язані з державою. Теорія "дворівневої гри" Р. Путнама передбачала, що процес прий­няття зовнішньополітичного рішення включає як сферу внутрішньої політики, де панує одна система правил та інтересів, так і міжнародну арену, де превалюють різні системи правил та інтересів. Головну ди­лему прийняття зовнішньополітичних рішень, на думку плюралістів, становить баланс логіки та потреб цих двох сфер, які часто перебу­вають у конфлікті.

Рівні та моделі прийняття зовнішньополітичних рішень.

Усі вищезгадані теорії представників школи біхевіоризму Д. Сінгер синтезував у відомій схемі міжнародних відносин, за якою дослідження будь-якого явища здійснюється на системному рівні, рівні держави (національному) або індивідуальному рівні.

Системний рівень передбачає дослідження поведінки держави в контексті міжнародної системи, що розглядається як причина, а по­ведінка держави - як наслідок. Риси, притаманні міжнародній системі, обумовлюють ту чи іншу поведінку держави. Зміни в міжнародній системі спричиняють зміни у поведінці держави. Ключова змінна міжнародної системи - могутність держави в межах цієї системи.

На рівні держави зовнішньополітична поведінка визначається ха­рактеристиками держави. Наприклад, деякі дослідники вважають, що всі демократичні країни дотримуються одного типу поведінки: вони не виступають проти інших демократичних країн. Розрізняють також

поведінку могутніх і слабких держав; держав, розташованих у спри­ятливому та несприятливому оточенні. Крім того, зовнішньополітична поведінка держави є культурною особливістю, яка визначається іс­торичною спадщиною, релігійними або соціальними традиціями, гео­графічними або економічними властивостями.

У центрі індивідуального рівня - люди. Вони приймають рішення в межах держав-націй, а тому саме люди здійснюють зовнішню політику. Цей рівень аналізу включає також когнітивні теорії, що тлумачать зовнішню політику через призму сприйняття світу окремими лідерами.

При аналізі зовнішньої політики рівень держави та індивідуальний рівень вважаються ключовими для розуміння природи міжнародної системи. Разом із тим у ході глобалізації відбулася трансформація міжнародної системи, і взаємозв'язок поза межами традиційних міждержавних відносин став перспективнішим. Тому до сфери інте­ресів аналізу зовнішньої політики потрапило зростаюче значення низ­ки недержавних акторів таких, як багатонаціональні корпорації або міжнародні організації (напр., "Грінпіс"). організаційний рівень приділяє увагу організаціям, які в межах державних функцій прагнуть впли­вати на зовнішньополітичну поведінку. Держави не приймають рі­шень, а зовнішня політика виступає результатом взаємних домовле­ностей і компромісів конкуруючих організацій.

Узагальнюючи методи аналізу процесу прийняття рішень, можна виділити наступні основні підходи. Найбільш впливовими є модель структури прийняття рішень Р. Снайдера, X. Брука, Б. Сепіна, пе- редтеорія (попередня теорія) зовнішньої політики Дж. Розенау, модель Г. Аллісона, а також теорія ігор.

Модель структури прийняття рішень розроблено 1954 року Р. Снай- дером, X. Бруком і Б. Сепіном. На їх погляд, процес прийняття зов­нішньополітичного рішення можна представити у вигляді поєднання дії, протидії і взаємодії непостійних змінних відповідно до внутрішньої і зовнішньої обстановки, структури суспільства, поведінки. Аналі­зуючи прийняття рішень, отже й поведінку держави, варто зважати на такі фактори, як сфери компетенції, інформація та комунікація, мотивація.

Передтеорія Дж. Розенау, оприлюднена 1966 року, ґрунтувалася на постулаті про взаємозв'язок і взаємодію національних (внутрішніх) політичних систем і міжнародно-політичної системи. Дж. Розенау пропонував розглядати зовнішню поведінку певної держави або у визначений час, або поза часовими обмеженнями. У цьому контексті широкого застосування набула формула "якщо..., то...", за допомогою

якої порівнювалася поведінка держав, тим самим поклавши початок школі порівняльного зовнішньополітичного аналізу.

1971 року Г. Аллісон опублікував роботу "Сутність рішення", в якій окреслив три моделі, що пояснювали прийняття зовнішньополітичних рішень у США під час кубинської кризи 1962 року. Вони відомі під назвою модель раціонального актора, модель організаційного процесу та урядова (бюрократична) модель.

У моделі раціонального актора предметом аналізу є діяльність націо­нального керівництва, спрямована на максимізацію його стратегічних цілей і завдань. Держава розглядається як єдиний монолітний актор, здатний продукувати раціональні рішення на основі оцінки та максимізації переваг. Г. Аллісон допускає, що дії держави є реакцією на стратегічні загрози та перспективи міжнародного середовища. Оби­раючи способи такого реагування, держава долає такі стадії у процесі прийняття раціонального рішення:

• ідентифікація цілей і завдань (відбувається звичайно у межах націо­нальної безпеки та національних інтересів);

• представлення варіантів ДЛЯ досягнення поставлених цілей;

• оцінка втрат і переваг у досягненні цілей;

• вибір варіантів, здійснення яких приведе до бажаних наслідків.

Модель раціонального актора було піддано критиці, оскільки вона

тяжіла до нехтування низкою політичних змінних. Критики цієї моделі вважали спроби раціонального прийняття зовнішньополітичних рі­шень оманливими й навіть потенційно небезпечними для держав.

Модель організаційного процесу пропонує аналізувати діяльність уряду. Актором виступає не держава або уряд як такі, а низка бюрократич­них організацій та їх підрозділів на чолі з лідерами-керівниками. Ча­стина зовнішньополітичних проблем може бути розподілена між різ­ними бюрократичними організаціями, відповідно до їх спеціалізації. Проте, головним залишається принцип центральної координації і кон­тролю. Діючи на політичній арені, лідери можуть змінювати урядову поведінку шляхом прийняття рішення про організації, які здійсню­ватимуть ту чи іншу програму дій.

Згідно із моделлю урядової (бюрократичної) політики лідери організацій самі виступають гравцями у конкурентній грі. На противагу моделі раціонального гравця, тут немає єдиного актора, натомість існує ба­гато акторів-гравців. До сфери їх інтересів входить не єдина страте­гічна проблема, а багато різних внутрішніх проблем. Своєю діяльністю гравці переслідують різні національні, організаційні та індивідуальні цілі. Г. Аллісон пропонує розглядати позицію гравця з погляду бюрократичної посади, яку він обіймає. Кожен гравець користується різ­ними засобами впливу для втілення власного розуміння національних, організаційних, групових чи особистих інтересів в урядові рішення та дії. У межах держави конфліктуючі погляди та потреби зовнішньопо­літичної бюрократії, зокрема МЗС і міністерства оборони, впливають на зовнішньополітичні рішення, до певної міри ставлячи вузькі інте­реси вище від національних.

Теорія ігор - теорія, у межах якої здійснюється аналіз прийняття рішень у конкретному соціальному контексті. Вона являє собою по­будову моделей аналізу або прогнозування різних типів поведінки акторів, що перебувають в особливих ситуаціях. Основне завдання теорії ігор - визначення оптимального варіанту рішення для кожного гравця у типовій ситуації. Ця теорія знайшла своє застосування в аналізі поведінки міжнародних акторів (А. Рапопорт), конфліктів, пе­реговорів, контролю над озброєннями (Т. Шеллінг).

Етапи процесу прийняття зов­нішньополітичних рішень

Підсумовуючи викладене вище, можна виділити етапи процесу прийняття зов­нішньополітичних рішень:

• Оцінка міжнародного та внутрішнього політичного середовища. Зов­нішня політика проводиться в межах міжнародного та внутріш­нього контекстів, що передбачає здатність держави визначати найкращий зовнішньополітичний вибір.

• постановка мети. Держава має чисельні цілі у зовнішній політиці. Вона має визначити мету, яка досягається у міжнародному та внутрішньому середовищі протягом певного періоду. На додачу зовнішньополітичні цілі можуть конфліктувати, а це вимагає від держави розстановки пріоритетів.

• Визначення політичного вибору. Держава має визначити варіант політичного вибору, відповідно до мети, наявний в її розпоря­дженні, зважаючи на політичне середовище. Це включає оцінку здатності держави імплементувати цей варіант та оцінити його наслідки.

• Формальна діяльність із прийняття рішень. Формальне зовнішньо­політичне рішення приймається на певному рівні керівництва. Зовнішньополітичні рішення зазвичай приймаються виконавчою гілкою влади. Загальноприйнятими владними акторами або ін­ституціями, які приймають зовнішньополітичні рішення, висту­пають глава держави (напр., президент), глава уряду (прем'єр- міністр) або міністр.

• імплементація обраного політичного вибору. Зовнішньополітичне рішення зазвичай імплементується за допомогою спеціальних зовнішньополітичних інституцій державної бюрократії таких, як Міністерство закордонних справ або Державний департамент, а також департаменти торгівлі, оборони тощо.

Інструментами практичної реалізації зовнішньополітичних рішень виступають концепція, доктрина, стратегія, що звичайно з'являються у вигляді офіційних державних документів. Концепція - це система поглядів на зміст та основні напрямки зовнішньої політики. Концепція містить, головним чином, таку інформацію описового характеру, яку називають сукупністю поглядів. Ці погляди зазвичай перетворюються на цілі, завдання та принципи, доктрина розвиває схвалені концепції у конкретній сфері. Зовнішньополітична доктрина базується на ком­плексі визначальних принципів, які можуть бути викладені у виступах офіційних осіб чи офіційних документах держави. Стратегія покликана запропонувати спосіб досягнення складних цілей. З'явившись у ста­родавні часи, поняття стратегії стосувалося переважно воєнної сфери та передбачало наявність не лише певних знань стратегічної поведінки, а й видатних особистих якостей власне самого стратега, тобто людини, яка розробляла та реалізувала стратегію. Тому стратегію часто вва­жають мистецтвом, де знання виступають знаряддям, а стратег - творцем. Завдання стратегії полягає в ефективному використанні наявних ресурсів для досягнення головної мети, тактика є засобом ре­алізації стратегії і підпорядковується меті, на шляху до якої стратегія вирішує низку проміжних тактичних завдань.

Неважко помітити, що стратегія означає єдність цілей і засобів. Цілі можуть бути:

• життєво важливими, важливими, другорядними;

• реальними,нереальними;

• коротко-, середньо-, довготерміновими, перспективними;

• локальними, субрегіональними, регіональними, континентальними, глобаль­

ними;

• воєнно-політичними, економічними, гуманітарними, соціокультурними тощо.

Цілі, у свою чергу, тісно пов'язані з національними інтересами. За­соби умовно можна поділити на насильницькі (загроза, сила, насилля) та мирні (переговори, переконування, торг, обмін). Останні є преро­гативою дипломатії, яка, власне, продукує та реалізує зовнішньопо­літичні концепції, доктрини та стратегії.

Дипломатія як інструмент здійснення зовнішньої політики

Більшість визначень поняття "дипломатія" базується на взаємозв’язку дип­ломатії і переговорного процесу. Один із засновників теорії дипломатії Г. Нікольсон вважає, що дипломатія - це "ведення міжнародних відносин шляхом переговорів/ метод регулювання цих відносин послами та посланниками,' робота або мистецтво дипломата " [14]. Переговори є не лише дієвим інструментом побудови та здійс­нення міжнародних відносин, але, власне, найбільш характерною ознакою дипломатії. Адже, згідно із відомим висловлюванням, поки говорять дипломати, гармати мовчать. Іншими словами, ведення пе­реговорного процесу запобігає застосуванню насильницьких засобів. Крім того, досить поширена сьогодні практика залучення міжнародних посередників до переговорів щодо врегулювання внутрішніх конфлік­тів приводить до зменшення різниці між переговорами із внут­рішньополітичних питань і міжнародними переговорами. Тобто сфера дипломатичних переговорів значно розширюється. Хоча не варто ди­пломатію ототожнювати лише з переговорами, оскільки в такому ви­падку поза її межами залишилися б інші види діяльності.

Таким чином, узагальнюючи найбільш вживані визначення, можемо стверджувати, що дипломатія - головний засіб ведення зовнішньої полі­тики держави, який передбачає застосування практичних заходів, прийомів і ме­тодів із врахуванням конкретних умов і поставлених завдань. Одночасно ди­пломатією вважається офіційна діяльність глав держав та урядів, спеціальних органів зовнішніх зносин, спрямована на виконання цілей і завдань зовнішньої політики держав і захист їх інтересів. Існує також неофіційна дипломатія, що здійснюється лідерами релігійних конфе­сій чи груп, бізнес-кіл або громадських організацій. Помітного поши­рення набуває публічна дипломатія - стратегічно спланована та реа­лізована державою програма інформаційної, культурної, освітньої ді­яльності в іншій державі або державах з метою створення суспільної думки чи політичного середовища, сприятливих для досягнення по­ставлених зовнішньополітичних цілей.

Шляхом проведення зустрічей, переговорів, дискусій, посередниць­ких місій на дво- чи багатосторонньому рівні дипломатія вирішує безліч питань, що становлять взаємний інтерес для міжнародних ак­торів. У випадках, коли поведінка держави викликає постійне зане­покоєння або тривогу, дипломатичний вплив, здійснюваний через вручення нот протесту або застосування дипломатичних санкцій, може використовуватися для висловлення незадоволення її діями з метою врегулювання існуючих протиріч у мирний спосіб. Однак, останніми часами набуває поширення тенденція до підміни дипло­матичних рішень силовими, що створює загрозу світовому розвитку. В умовах формування нової системи міжнародних відносин її сутність, характер і прогнозованість багато в чому залежать від дипломатії. Тому дипломати є важливими суб'єктами процесу прийняття зовнішньопо­літичних рішень, хоча визначальна роль належить вищому керівниц­тву державою, яке й бере на себе відповідальність за здійснення зов­нішньополітичного курсу.

Зовнішньополітична стратегія відштовхується від цілей, які перед собою ставить держава, і засобів, якими для досягнення цілей держава володіє. Традиційно, крім дипломатії, до зовнішньополітичних ресурсів держави належать також економічні та воєнні інструменти (елементи т. зв. жорсткої влади), а також здатність поширювати власні цінності (гнучка влада). Посилаючись на практичний досвід, набутий Україною, нагадаємо, що після офіційного проголошення президентом А. Кучмою 1998 року членства в ЄС стратегічною метою настав час для нового етапу та нової тактики зовнішньої політики нашої держави. Через відсутність політичного рішення з боку ЄС і запізнілі економічні успіхи Україна не змогла досягти перспективи членства кількома великими кроками за схемою "перспектива членства - реформи - вступ", як це відбувалось у східноєвропейських країнах. Тому особливої актуально­сті набула "тактика маленьких кроків", спрямована на поступове на­буття необхідних засобів для досягнення головної мети - вступу до ЄС.