§ 3. Роль міністерства закордонних справ і системи дипломатичної служби у формуванні зовнішньополітичної стратегії України

Провідну роль у розробці та реалізації зовнішньополітичних завдань відіграє міністерство закордонних справ України. У сучасних умовах МЗС дедалі активніше набуває рис генератора, речника та реалізатора зовнішньополітичного курсу держави. Нормативним документом, що регулює діяльність зовнішньополітичного відомства, є "Положення про Міністерство закордонних справ України", затверджене Указом Пре­зидента № 357 (03.04.99), згідно з яким МЗС України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує, відповідно до наданих йому повноважень, проведення зовнішньої політики та координацію діяль­ності у сфері зовнішніх зносин України.

Не вдаючись до аналізу всіх повноважень, якими наділяється міні­стерство закордонних справ, можна зазначити, що вони є цілком до­статніми для організації ефективної роботи зовнішньополітичного ві­домства, відстоюванні інтересів держави та належного представлення України у міжнародних відносинах. Повноваження МЗС можуть змінюватися, уточнюватися та розширюватися залежно від політич­ного курсу держави та міжнародної кон'юнктури. Але в основі своїй вони звичайно залишаються незмінними, а у практичній роботі - універсальними для виконання покладених на міністерство завдань.

Структура МЗС України

Інституціями, на які спирається МЗС України у поточній роботі при виконанні покладених на

нього завдань, є Колегія, структурні підрозділи, дипломатичні пред­ставництва України за кордоном і на своїй території, представництва України при міжнародних організаціях. Міністерству надано широкі координаційні функції у схемі взаємодії центральних органів вико­навчої влади. Цей механізм створює необхідну систему, забезпечує управління зовнішньополітичною діяльністю та покликаний сприяти виконанню основних функцій і завдань у сфері зовнішньої політики. Політико-правовою підтримкою цих механізмів є той факт, що згідно зі ст. 107 Конституції України міністр закордонних справ входить до складу Ради національної безпеки та оборони.

Із врахуванням поставлених завдань МЗС України постійно приділяє увагу вдосконаленню та впорядкуванню структури центрального апа­рату міністерства. Основна мета при цьому - вироблення оптимальних підходів для забезпечення ефективної роботи зовнішньополітичного відомства, приведення його діяльності у відповідність до нових вимог і реалій. У межах граничної кількості працівників центрального апарату МЗС України (станом на 2008 р. - 774 особи) в ієрархічній системі структурних підрозділів, крім керівного складу МЗС України (сім осіб), утворено 20 департаментів і кілька управлінь з основних напрямів ді­яльності. При МЗС України функціонують Вищі курси іноземних мов і Дипломатична академія. Станом на 1 липня 2008 року загальна кіль­кість працівників системи МЗС становила близько 2290 чол. (із них 1517 чол. працювали у закордонних установах).

Для виконання цих завдань, підготовки рекомендацій і пропозицій щодо головних напрямів розвитку зовнішньої політики України може утворюватися Наукова рада, інші дорадчі та консультативні органи із залученням висококваліфікованих фахівців і вчених. Наприклад, Наукову раду була утворено 2001 року, що зумовлювалося необхідні­стю забезпечення чіткого поєднання науки та системи державного управління, включаючи тісніший зв'язок між тематикою наукових досліджень і реальними завданнями зовнішньої політики. Її склад і положення про неї затверджує міністр. Практична робота Наукової ради, яка проводила свої засідання на регулярній основі до другої половини 2003 року, певною мірою сприяла створенню солідної нау­кової основи практичної діяльності МЗС України, що давала можли­вість готувати науково обґрунтовані розробки з метою зміцнення концептуальної основи української зовнішньої політики. 2006 року було засновано Інститут зовнішньої політики Дипломатичної академії України при МЗС України, який має взяти на себе основні функції у розробці науково-методичних матеріалів і проведенні практичних заходів зовнішньополітичного характеру.

Із врахуванням специфіки діяльності МЗС України, з метою надання зовнішньополітичному процесу прозорості при Міністерстві 2001 року було започатковано діяльність Консультативної ради неурядових ор­ганізацій. Лише протягом 2002 року було проведено п'ять засідань ради, на яких широко обговорювались актуальні проблеми зовніш­ньополітичної діяльності. У роботі Консультативної ради брали участь до 40 різних неурядових організацій, представники яких виявили ін­терес до зовнішньої політики та мали можливість висловлювати своє бачення, вносити пропозиції щодо вдосконалення зовнішньополітич­ної діяльності та дипломатичної служби, посилення взаємодії МЗС із народною дипломатією.

Як зазначалося раніше, основні завдання та функції МЗС України закріплені у його Положенні. Відповідно до нього та Указу Президента України № 841 (18.09.96) зі змінами, внесеними Указом Президента України № 1188 (22.08.05), МЗС України надані додаткові повнова­ження щодо здійснення ним координаційних функцій у сфері зовні­шніх зносин із тим, щоб забезпечити цілісність зовнішньополітичного курсу держави та узгодженість дій органів виконавчої влади. Водно­час на міністерство покладається відповідальність за здійснення за­гального нагляду за виконанням міжнародних договорів, підготовки міжнародних двосторонніх і багатосторонніх документів, участі у міжнародних конференціях, сесіях органів міжнародних організацій, засіданнях міжурядових комісій, інших органів і дій, пов'язаних із зовнішніми зносинами.

Курс на економізацію зовнішньої політики, визначений президен­том України, посідав одне з пріоритетних місць у зовнішньополітичній діяльності країни. На спільному засіданні з питань європейської інте­грації України колегій міністерства закордонних справ України, міні­стерства економіки, за участю прем'єр-міністра України (26.07.01) було створено Спільну координаційну раду з питань міжнародної економічної співпраці (СКР) і спільним наказом № 189/233 затвер­джено Положення про Спільну координаційну раду (10.10.01). СКР проіснувала до 2004 року та стала важливим механізмом координації зовнішніх і внутрішніх економічних процесів, інтегруючим фактором у проведенні узгодженої державної політики у сфері зовнішньоеконо­мічних зносин України.

Досягнення позитивних результатів на вказаних напрямках, а та­кож закладання основних концептуальних засад зовнішньої політики країни стало головним здобутком української дипломатії за роки не­залежності. На сьогодні Україну визнало понад 170 зарубіжних країн. На 1 січня 2008 року з усіма ними практично встановлено диплома­тичні відносини, у 81 країні відкрито дипломатичні установи, у тому числі п'ять представництв при міжнародних організаціях, вісім кон­сульських агентств, п’ять представництв МЗС України у регіонах (Одеса, Сімферополь, Ужгород, Львів, Донецьк). В Україні діють 103 представництва іноземних держав і міжнародних організацій (69 посольств, 19 генеральних консульств, 15 міжнародних організа­цій). Наша держава стала членом понад 90 міжнародних організацій. Вона уклала та виконує понад дві з половиною тисячі міжнарод­но-правових документів.

Для сучасної української дипломатичної служби необхідна активна, мобільна дво- і багатостороння дипломатія, яка має підніматися до європейського рівня та спрямовувати свої зусилля на генерування ідей, корисних для національних інтересів. Сучасна зовнішня політика будь-якої держави не може бути статичною, оборонною, декларатив­ною чи агресивною; вона вимагає відповідно гнучкого підходу при обговоренні проблемних питань, має бути передбачуваною, винахід­ливою та мобільною. Мистецтво дипломатії - це вміння оцінити си­туацію, уникнути конфронтації і зменшити напруження. Із таких мір­кувань слід підходити до формування національної дипломатичної служби, яка посідає важливе місце у внутрішніх державотворчих процесах і системі міжнародних відносин.

Кадрове питання - важливий елемент оптимізаци роботи дипломатичної служби України

Важливим, із погляду формування дипломатичної служби, є добір, розстановка та підготовка кадрів практична робота з персоналом у центральному апараті МЗС України та закордонних установах. До основи цієї роботи має бути покладена відома теза: "велич держави визначається якістю її дипломатії". Зауважимо, що цей процес великою мірою може бути успішним за умови поєднання багатьох факторів: належної уваги до мовної підго­товки працівників, її відповідності потребам системи МЗС, ротації співробітників між центральним апаратом МЗС України та закор­донними установами, роботи з добору кадрів до резерву, службової атестації працівників, системи кадрового та кар'єрного просування. Серед іншого можна вказати на такі важливі чинники, як морально- психологічний клімат, заохочення працівників дипломатичної служби України, її матеріально-технічне забезпечення тощо.

Розвиток української дипломатичної служби доволі детально до­сліджено, варто лише наголосити, що формування дипломатичного корпусу, становлення та подальший розвиток зовнішньополітичної служби, відповідно до потреб молодої незалежної держави, відбувалися дуже стрімко, у важких умовах і з максимальним напруженням. Цей процес також супроводжувався розробкою відповідної законодавчої бази, прикладом чого можуть служити заходи, ужиті, зокрема для чіт­кого визначення повноважень президента, Верховної Ради та МЗС України в плані призначення керівників закордонних дипломатичних установ. Президентом України підписано закон про внесення змін до ст. 13 Закону України "Про дипломатичну службу" (16.03.06), згідно з яким Надзвичайний і Повноважний Посол України, а також Постійний представник України при міжнародних організаціях призначається на посаду та звільняється з неї президентом за поданням міністра закор­донних справ. Подання щодо кандидатур на зазначені посади вно­ситься після проведення відповідних консультацій у Комітеті Верхов­ної Ради у закордонних справах.

Зазначаючи реальні успіхи української дипломатії у державотвор­чих процесах, необхідно чітко розрізняти її роботу із забезпечення дипломатичного визнання Української держави та справжню інтег­рацію до міжнародної спільноти. Швидке визнання молодої держави у перші після здобуття незалежності роки створило дещо помилкове враження, що світ одностайно підтримує ідею тісної співпраці з Україною. Насправді ж прагнення України сприймалися позитивно лише до певної міри, допоки її інтереси не вступали в протиріччя з інтересами інших гравців на міжнародній арені.

Основним уроком цього періоду для України стало розуміння необ­хідності проведення власного зовнішньополітичного курсу, спрямо­ваного на захист національних інтересів країни, а не просте її ви­знання іншими державами та декларативні заяви про наміри розви­вати співпрацю. Таке розуміння поставило на порядок денний пи­тання про створення ефективної вітчизняної дипломатичної служби: від належного наукового забезпечення концептуальної бази українсь­кої дипломатії до формування висококваліфікованого кадрового складу. Розуміння таких понять, як "дипломатія", "зовнішньополітична діяльність" саме в цей період набуло не абстрактного, а суто практич­ного значення.

У перші роки незалежності кадрову проблему в МЗС було розв'язано на основі поєднання практики добору нових, переважно молодих, людей із максимальним використанням досвіду дипломатичного кор­пусу попередньої системи. Прискорене на той час вирішення кадрових питань визначалось гострими проблемами становлення зовнішньопо­літичної служби. Хоча з певних причин добір кадрів іноді відбувався прискореними темпами, у цей період одним із джерел поповнення дипломатичної кадрової служби стали наукові кола та спеціалісти з низки державних установ; невипадково серед дипломатів вищого рангу "першої хвилі" було чимало професіоналів - знавців мов і культур різних народів, високоосвічених і компетентних працівників. За роки незалежності України у кадровій площині української дипломатичної служби був створений "кадровий стрижень", суттєво зріс загальний фаховий рівень зовнішньополітичної служби. Поряд із суттєвим зро­станням кількості працівників центрального апарату МЗС України (майже у 10 разів) і закордонних установ України (у 60 разів) одно­часно відбулася природна зміна поколінь, і нині вже стала помітною плеяда талановитих молодих дипломатів.

Важливим здобутком стало створення та зміцнення ключових ін­ституцій, що покликані дбати про виховання нових поколінь вітчиз­няних міжнародників. Йдеться про Дипломатичну академію при МЗС України (започаткована 1995 р.) та Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, а та­кож відповідні навчальні центри у Львові, Харкові, Одесі.

Міністерство співпрацює загалом із 17 вищими навчальними за­кладами. У цьому контексті велике значення мають різноманітні фор­ми підвищення кваліфікації різних категорій співробітників МЗС України. Це, насамперед, навчання у Дипломатичній академії, школі молодого дипломата, на Вищих курсах іноземних мов при МЗС України, курсах дипломатичного протоколу та етикету, комп'ютерних курсах, стажування та навчання за кордоном. Кожного року різними формами підвищення кваліфікації охоплюється близько 40 % співробітників МЗС України.

Цілі та завдання дипломатії України на сучасному етапі зовнішньополітичної діяльності

Підводячи підсумки огляду діяльності зовнішньополітичної служби України, можна дійти висновку, що міністерство закордонних справ є провідним органом у системі виконавчої влади, має винятково важливий вплив на формування та

здійснення зовнішньої політики України. У практичній роботі за ко­роткий період часу вдалося в основному завершити процес визна­чення пріоритетних напрямів зовнішньої політики, окреслити місце України у міжнародній політиці. Постійне оновлення та вдосконалення концептуальних засад зовнішньої політики України, зміцнення дого­вірно-правової бази, проведення внутрішніх перетворень в МЗС України, відповідно до зовнішньополітичних пріоритетів і завдань, створюють необхідне підґрунтя для подальшої ефективної зовнішньо­політичної діяльності міністерства та потребують наявності високопрофесійних спеціалістів, здатних реалізувати поставлені завдання.

Першочерговим пріоритетом для МЗС України на найближчі роки має стати концентрація зусиль на збереженні сприятливих зовнішніх умов для подальшого проведення внутрішніх політичних, демократич­них та економічних реформ. Йдеться насамперед про побудову пра­вової держави на основі європейських цінностей, визначення чіткої євроінтеграційної перспективи, забезпечення розуміння та належної підтримки громадянами України набуття членства в європейських та євроатлантичних структурах. За цих умов важливо, щоб українська дипломатія активніше виконувала функцію представництва інтересів вітчизняної економіки за кордоном, добивалася розширення зовнішніх ринків і пропагувала інвестиційні можливості в Україні.

МЗС має якісно підвищити свою координаційну роль і взаємодію з іншими міністерствами та відомствами України у забезпеченні євроінтеграційних процесів, захисті інтересів наших співвітчизників, які працюють за кордоном, виведенні із "тіні" українських заробітчан, насамперед через розширення відповідної договірно-правової бази з країнами їх перебування. Пріоритетом залишається вироблення нової довгострокової системи взаємин зі стратегічними партнерами - Росією, США, Польщею.

Значний резерв ефективності роботи МЗС України перебуває у царині стратегічних передбачень і політико-аналітичних оцінок зов­нішньополітичних процесів. Важливою складовою діяльності мініс­терства має бути робота над ґрунтовною підготовкою зовнішньополі­тичних концептуальних розробок на перспективу, раціональних іні­ціатив і пропозицій, які відповідали б реальним можливостям їх вті­лення у життя. Прагматизм та аргументованість при відстоюванні позиції держави у поєднані з тактикою активних, оперативних, гнуч­ких і професійних кроків, мають створити необхідне підґрунтя для формування та реалізації зовнішньої політики нашої держави.

Таким чином, механізм формування зовнішньої політики та прий­няття зовнішньополітичних рішень стає дедалі вагомішим чинником у системі взаємодії органів державної влади та виконавчих установ України. Основою для функціонування цієї системи є Конституція, що визначає повноваження та регулює відносини між президентом Укра­їни, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів і міністерством закор­донних справ. Безумовне дотримання основними суб'єктами консти­туційних повноважень і базових пріоритетів зовнішньої політики, а також проведення прозорого зовнішньополітичного курсу держави з належною інформованістю громадськості щодо найважливіших зов­нішньополітичних рішень, є запорукою здійснення належного конт­ролю за цією сферою діяльності та запобігатиме появі будь-яких не- передбачуваних ситуацій у роботі механізму реалізації зовнішньопо­літичних завдань. Водночас можна припустити, що прийняття ос­таточної версії закону про Кабінет Міністрів та очікувана розробка Основ зовнішньої політики та зовнішніх зносин України, рівно як і повне завершення запровадження конституційної реформи може забезпечити утворення дієвої системи прийняття та реалізації зов­нішньополітичних рішень.