1.3. Аналіз основних положень законопроекту „Про державний земельний кадастр”

Важливою передумовою запровадження в Україні сучасного земельного кадастру, і, в першу чергу, ефективної кадастрово-реєстраційної системи, є розробка та прийняття такого законодавчого та нормативно-методичного забезпечення, яке б базувалось на єдиній концепції і в повній мірі відповідало сучасним вимогам до кадастрово-реєстраційної діяльності та враховувало позитивний світовий досвід. Покладена в основу законопроекту „Про державний земельний кадастр” концепція створення сучасного державного земельного кадастру та запровадження в Україні єдиної кадастрово-реєстраційної системи відповідає таким вимогам і базується на наступних основних положеннях.

1). Визначення державного земельного кадастру. На даний час чинним є визначення державного земельного кадастру, наведене в статті 193 Земельного кодексу України, згідно з яким кадастр розглядається „як єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей ...”. Однак таке визначення не в повній мірі відповідає загальноприйнятому у світовій практиці і потребує уточнення. Принциповим є те, що кадастр – це не система робіт, а система даних про об’єкти кадастру. Згідно законопроекту „державний земельний кадастр – це єдина державна система відомостей та документів, яка містить дані про земельні ділянки та інше нерухоме майно, речові права на них та їх обмеження, про суб’єктів цих прав та правовстановлюючі документи, а також дані про оцінку земель, їх кількісну та якісну характеристики, розподіл між власниками землі та землекористувачами”.

2). Єдиний кадастр земельних ділянок та об’єктів нерухомого майна. Законопроектом передбачається, що в єдиній базі даних буде зосереджена інформація як про земельні ділянки, так і про будівлі та споруди (їх частини), що на ній розташовані. Реалізація цього положення дасть можливість уникнути проблеми ведення двох паралельних кадастрових систем, а саме: системи державного земельного кадастру (ведуть органи Держкомзему) та системи кадастру будівель, споруд (їх частин) (установи БТІ), і зосередити всю інформацію про земельні ділянки та об’єкти нерухомості в єдиній кадастровій системі з інтегрованою базою даних. Необхідність такого підходу до формування кадастрових баз даних зумовлена багатьма чинниками, в тому числі і світовим досвідом. Земельна ділянка та будівлі і споруди, які на ній розташовані, являють собою єдиний майновий комплекс, який в багатьох випадках розглядається як єдиний об’єкт нерухомого майна і єдиний об’єкт права.

3). Кадастр має бути державним. Гарантування державою достовірності прав на землю та на інші об’єкти нерухомого майна, а також гарантування достовірності та актуальності даних державного земельного кадастру, забезпечення їх належного захисту можливе лише за умови ведення кадастру та реєстрації прав державними органами. Законопроектом передбачається, що функції з ведення державного земельного кадастру належать до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

4). Реєстрація прав на нерухоме майно та їх обмежень здійснюється у складі державного земельного кадастру. Ця норма законодавчо встановлена Законом України „Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень” і конкретизована законопроектом „Про державний земельний кадастр”. Реалізація цього положення дасть можливість уникнути ведення двох паралельних інформаційних систем (кадастрової і реєстраційної) і таким чином запобігти дублюванню робіт та інформації. Основним механізмом реалізації такого підходу є відповідна організація бази даних кадастрово-реєстраційної системи, яка містить інформацію про місцезнаходження земельних ділянок, їх геодезичні та геометричні характеристики, цільове призначення, якісні характеристики ґрунтів та земельні поліпшення, грошову нормативну та експертну оцінку, а також дані про правовий режим земельних ділянок, включаючи права власності, оренди, іпотеки, сервітути та інші обмеження та обтяження щодо використання земельної ділянки та розпорядження нею.

5). Інтегрована база даних державного земельного кадастру. Згідно законопроекту база даних єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру включає базу даних державного кадастрового обліку земельних ділянок, реєстр речових прав та реєстр заяв.

База даних обліку земель містить відомості в текстовому (атрибутивному) та графічному вигляді разом з даними кадастрового обліку земельних ділянок та іншого нерухомого майна і забезпечує узагальнення цих даних за встановленою формою.

Текстові відомості бази даних обліку земель включають реєстр територіальних зон, реєстр земельних ділянок, реєстр будівель та споруд (та їх частин, включаючи квартири), реєстр власників і користувачів земельних ділянок та іншого нерухомого майна.

На логічному рівні в базі даних кадастрово-реєстраційної системи виділяють наступні реєстри: територіальних зон; земельних ділянок; будівель, споруд та їх частин (в тому числі квартир); власників та користувачів; правовстановлюючих документів; речових прав та їх обмежень.

Структура, склад даних та порядок ведення бази даних обліку земель повинні бути уніфікованими для всіх суб’єктів ведення кадастру і встановлюється відповідно до державних стандартів, норм і правил центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Встановлюється принцип єдності методології ведення державного земельного кадастру.

6). Застосування ІТ– та ГІС–технологій. Згідно законопроекту ведення державного земельного кадастру здійснюється засобами єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях згідно з державними стандартами, нормами і правилами. Слід зазначити, що на даному етапі ведення кадастру можливе тільки в середовищі ІТ– та ГІС–технологій. Термін „кадастр на паперових носіях” на сьогодні є просто некоректним. Сучасний кадастр пов’язаний з широким використанням баз геоданих, цифрових індексних карт та кадастрових планів на основі широкого застосування ГІС, GPS, сучасних технологій дистанційного зондування поверхні Землі тощо.

7). Трирівнева модель ведення кадастру. Ведення державного земельного кадастру на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Згідно законопроекту первинне формування баз даних кадастру здійснюється на місцевому рівні в межах кадастрово-реєстраційного округу.

8). Пріоритетність обліку та реєстрації речових прав на земельні ділянки. Цей принцип ведення державного земельного кадастру передбачає первинність обліку та реєстрації прав на земельну ділянку відносно обліку та реєстрації прав щодо розташованих на ній будівель, споруд (їх частин). Зауважимо, що основою будь-якої нерухомості є земельна ділянка. На момент реєстрації будівель, споруд (їх частин) земельна ділянка, на якій вони розташовані, повинна бути вже зареєстрованою в кадастрово-реєстраційній системі. На сьогодні нерідко зустрічається і протилежна ситуація (вона навіть передбачена законодавчо), але світова практика ведення кадастру та реєстрації прав базується саме на цьому принципі.

9). Обов’язковість державного кадастрового обліку всіх земельних ділянок у межах території України. Ведення державного земельного кадастру повинно базуватись на принципі повноти обліку всіх земельних ділянок кадастрово-реєстраційного округу. Кадастрова база даних повинна охоплювати всі земельні ділянки в межах території ведення кадастру, визначеного індексною картою, і завжди бути в актуальному стані. На кадастровому плані не повинно бути “білих плям”. Такий підхід дасть змогу контролювати баланс площ відповідних територій.