3.2. До визначення інституційної бази реєстрації

Виникає питання, яке відомство в першу чергу може претендувати на виконання функцій по запровадженню та веденню кадастрово-реєстраційної системи? Відповідь надзвичайно проста. По-перше, хто володіє найбільшим обсягом інформації, необхідної для цілей реєстрації. По-друге, хто має розгалужену по всій країні організаційну вертикаль. По-третє, хто має підготовлених до виконання цих функцій фахівців. В-четвертих, хто має картографічне забезпечення, необхідне для просторової ідентифікації земельних ділянок та об’єктів нерухомості. По-п’яте, хто має офісні приміщення, матеріальну базу, програмно-технічне забезпечення та ін.

На сьогодні в Україні не існує такого відомства, яке б повністю відповідало цим вимогам, але найбільшою мірою їм відповідає Держкомзем.

Система органів Держкомзему має розгалужену по території України організаційну вертикаль, яка являє собою ієрархічну, чітко організовану систему з централізованим управлінням “Держкомзем України (центральний апарат) => регіональні (обласні) органи => базові (районні, міські) органи”. Структура земельних органів на місцях відповідає адміністративно-територіальному устрою України. Система органів Держкомзему налічує понад 10 тисяч фахівців (за освітою це в основному землевпорядники, фахівці з кадастру, інформаційних технологій, юристи, будівельники, економісти та ін.). В органах Держкомзему на сьогодні працює понад 200 фахівців з вищою юридичною освітою (що важливо з точки зору реєстрації прав).

При Держкомземі створено державне підприємство - Центр державного земельного кадастру - з розгалуженою організаційною структурою, яка відповідає структурі Держкомзему, та укомплектована фахівцями високої кваліфікації, необхідною матеріально-технічною базою та програмно-технічним і картографічним забезпеченням.

У Держкомземі останнім часом ведуться роботи із створення кадастрово-реєстраційної системи, зокрема, прийнято ряд відповідних нормативно-методичних актів, розроблено концепцію системи та запроваджено стандарт бази даних державного земельного кадастру, виготовлено індексні карти і на їх основі всім земельним ділянкам присвоєні кадастрові номери, запроваджено ведення кадастрових справ на всі земельні ділянки тощо. На виконання статті 202 Земельного кодексу України запроваджується ведення Книги записів реєстрації державних актів та договорів оренди, Поземельної книги, створюється комп’ютерна база даних державного земельного кадастру. Слід також зауважити, що на сьогодні вся інформація щодо земельних ділянок, включаючи дані про їх правовий режим, а також індексні карти та кадастрові плани зосереджені в органах системи Держкомзему та Центру державного земельного кадастру.

Для формування нової організаційної вертикалі державного органу з питань реєстрації потрібно:

• значний період часу (а його майже немає);

• формування штату фахівців;

• кошти на оренду та ремонт офісів;

• кошти на забезпечення їх меблями, оргтехнікою, засобами зв’язку, захисту, автомобілями та інше;

• кошти на сучасну комп’ютерну техніку та периферію, мережеве обладнання, засоби телекомунікації тощо;

• кошти на ліцензійне програмне забезпечення (ОС, ГІС, СУБД);

• кошти та час на розробку картографічного і прикладного програмного забезпечення та ін.

І це не повний перелік проблем та витратних статей, пов’язаних зі створенням в Україні такого органу.

Створення та запровадження кадастрово-реєстраційної системи при Держкомземі України дасть можливість:

• уникнути формування нової організаційної вертикалі органів реєстрації, що не відповідає принципам адмінреформи та пов’язано з втратами часу та значних коштів;

• заощадити кошти та суттєво скоротити терміни створення та запровадження кадастрово-реєстраційної системи (за нашими підрахунками загальна вартість запровадження такої системи на базі автоматизованої системи державного земельного кадастру не перевищить 10% від вартості знову створюваної автономної системи);

• запобігти дублюванню робіт та інформації.

Як один із основних розглядається варіант використання БТІ в якості інституційної основи системи реєстрації. Але такі пропозиції мають не лише тільки “плюси”. Головне призначення БТІ – це інвентаризація та облік будівель, споруд та їх частин (в тому числі квартир) та формування відповідних архівів документів. Щодо інформації про земельні ділянки, то БТІ майже не мають коректних (з точки зору точності кадастрових зйомок) даних навіть про забудовані земельні ділянки, а дані про незабудовані ділянки, в тому числі і сільськогосподарського призначення, в них взагалі відсутні.

Слід зазначити, що проблема реєстрації земельних ділянок та прав на них особливого значення останнім часом набуває саме в сільськогосподарських регіонах, що пов’язано в першу чергу з реформуванням аграрного сектору економіки, запровадженням орендних земельних відносин та подальшою приватизацією земель сільськогосподарського призначення. Масового характеру набувають процеси заміни сертифікатів на право на земельну частку (пай) на державні акти на право власності та укладання договорів оренди. Новоутворені земельні ділянки, права власності та оренди на них (а незабаром і іпотеки) потребують державної реєстрації в кадастрово-реєстраційній системі.

Установи БТІ на сьогодні є комунальними, а в деяких регіонах навіть приватними підприємствами, тому виникає проблема із забезпеченням гарантій прав від імені держави, що є обов’язковою умовою запровадження системи. Не повною мірою відповідає цілям реєстрації і організаційна структура БТІ.

Отже, виникає необхідність інтеграції зусиль та конструктивної співпраці органів Держкомзему з установами БТІ та іншими причетними до цієї проблеми відомствами із формування баз даних кадастрово-реєстраційної системи на взаємовигідних умовах та прийняття відповідних законодавчих актів щодо регламентації такої взаємодії.

Питання запровадження в Україні системи реєстрації прав на нерухоме майно стоїть на порядку денному уже майже 10 років. І на сьогодні це питання добре вивчене, розроблено науково-технічну концепцію системи реєстрації (яка схвалена міжнародними експертами), вивчено передовий зарубіжний досвід, навіть прийнято відповідний Закон України, але вже стало традицією, що ми все рівно час від часу повертаємося до ревізування інституційних засад реєстрації.

Держкомзем на виконання Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" та Указу Президента реалізував наступні заходи:

• здійснено реорганізацію регіональних, міських та районних центрів державного земельного кадастру в державне підприємство "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України із земельних ресурсів" з консолідованим балансом, основним завданням якого, відповідно до зазначеного Закону, є ведення Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень;

• здійснено поділ території України на реєстраційні округи (655 реєстраційних округів) та розроблено індексні карти для кожного з них;

• створено систему державних органів реєстрації шляхом введення в дію 529 реєстраційних офісів у складі ДП "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України із земельних ресурсів", укомплектованих кадрами фахівців, матеріально-технічним, комп’ютерним та програмним забезпеченням;

• проведено підготовку 730 державних реєстраторів прав;

• розроблено відповідне програмне забезпечення для ведення Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень;

• інстальована оптоволоконна телекомунікаційна мережа;

• формується електронний варіант картографічного забезпечення системи реєстрації.

На реалізацію цих заходів залучено понад 53 млн. дол.США в рамках Проекту позики Світового банку, які, згідно Угоди, буде повертати Центр Державного земельного кадастру за рахунок виробничої діяльності.

Розроблена Держкомземом концепція створення кадастрово-реєстраційної системи схвалена експертами Світового банку і знайшла своє відображення в Законі України „Про державну реєстрацію речових прав”.

Концепція базується на наступних основних принципах.

По-перше, це соціальна спрямованість системи, що забезпечується реалізацією моделі „єдиного вікна” із надання послуг. В одному офісі користувач буде мати змогу замовити роботи по формуванню об’єкта нерухомого майна, його кадастровому обліку і реєстрації речових прав та їх обмежень.

По-друге, кадастровий облік об’єктів нерухомості та реєстрація прав на них повинні здійснюватись в єдиній базі даних, тому що кадастрові дані і правові дані характеризують один і то й же об’єкт і розривати базу даних на дві і більше складових недоцільно, бо втрачається ефективність та надійність бази даних.

По-третє, створюється база даних про об’єкти нерухомого майна, яка має багатоцільове призначення: і для ринку нерухомості, і для оподаткування, іпотеки, управління нерухомістю тощо. Запровадження двох паралельних систем (кадастрової та реєстраційної) призведе до ситуації, коли одна база даних (кадастрова) не буде мати інформації про правовий режим нерухомості, тобто буде неактуальна. А друга (база даних реєстраційної системи) не буде мати кадастрової інформації про всі об’єкти нерухомого майна, тому що реєстрація прав не є примусовою і в реєстрі прав буде тільки та частина об’єктів нерухомості, на які зареєстровані права.

І четверте, економічність бази даних. Реалізація будь-якої іншої концепції призведе до створення в Україні „дуальної” системи в складі двох паралельних систем: кадастрової і реєстраційної. В результаті будемо нести подвійні витрати на облаштування офісів, на придбання комп’ютерної техніки та ліцензійного програмного забезпечення, на навчання та заробітну платню персоналу, на засоби телекомунікацій та захисту інформації тощо.

Крім дублювання інформації та робіт, додаткових витрат коштів та часу це спонукатиме внесення суттєвих змін в чинне законодавство. І до речі, розгорнута дискусія між відомствами вже коштує Державному бюджету більше 2 млн.дол.США прямих витрат.

Світовий банк підтримує концепцію Держкомзему щодо впровадження єдиної системи державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень у складі державного земельного кадастру. Такий підхід відображає кращий світовий досвід. Такі системи створені в Великобританії, Канаді, Нідерландах, Угорщині, Словаччині, Литві та в багатьох інших країнах. Сучасна світова тенденція базується на веденні єдиної інтегрованої бази даних кадастрово-реєстраційної системи.

Функції з реєстрації прав на нерухоме майно делеговані чинним законодавством Держкомзему України, і ця функція передбачена також Положенням про нього. Тому Держкомзем системно і комплексно проводить роботи по запровадженню в Україні кадастрово-реєстраційної системи на основі єдиної інтегрованої бази даних.

В той же час в Положенні про Мінюст функції по реєстрації речових прав на нерухоме майно не передбачені. Тому ведення Мінюстом деяких реєстрів не повністю відповідає нормам чинного законодавства. Органи БТІ не можуть вважатися системою державних органів реєстрації, як того вимагає Закон. Це органи комунальної власності, а Полтавське і Запорізське обласні БТІ взагалі приватні. Крім того, ці реєстри не охоплюють всю територію України. До реєстрів не підключені Київське, Севастопольське, Вінницьке та Тернопільське БТІ. Тобто, така реєстрація носить фрагментарний характер.

Прийняті у розвинених країнах підходи до реєстрації прав передбачають розподіл відповідальності між, власне, реєстраційними органами (які несуть відповідальність за якість реєстрації) та суб’єктами, які забезпечують реєстрацію вихідних даних про нерухоме майно (відповідальність за достовірність і точність вимірів). Такий розподіл є оптимальним і у випадках судових позовів під час розгляду майнових спорів. Зважаючи на це, суб’єкти, що здійснюють виміри земельних ділянок, будівель і споруд, їх частин (у тому числі квартир) мають бути відокремлені від органів реєстрації. Мінюст пропонує діаметрально протилежний варіант, тобто, щоб реєстрацію здійснювали установи БТІ, які фактично монополізували функції інвентаризації нерухомості і реєстрації прав, що створює всі умови для корупційних дій.

В моделі реєстрації Держкомзему монополізація виключена, тому що ці функції відокремлені. Інвентаризацію земельних ділянок, розробку проектів відводу, грошову оцінку земельних ділянок тощо, здійснюють 1570 ліцензованих суб’єктів підприємницької діяльності різних форм власності. Центр ДЗК після запровадження системи реєстрації втрачає право на виробничу діяльність.

Згідно Угоди про позику Світового банку, ратифікованої Верховною Радою України, „Центр ДЗК є державною монополією, створеною для надання певних послуг державою за найнижчою можливою ціною”.

Мінюст в своїх аргументах пропонує передати йому так звану „земельну складову” разом з Центром державного земельного кадастру, а ведення кадастру залишити Держкомзему. Вивчення такого варіанту доводить його професійну некоректність. Земельна компонента – це і є кадастр, який містить інформацію про земельні ділянки. Кадастрове зонування, кадастрові зйомки, бонітування, грошова оцінка – це не кадастр, а кадастрові роботи. А результати цих робіт занесені в базу даних і є кадастром. Ведення цієї „земельної компоненти” потребує використання індексних карт та кадастрових планів, геоінформаційних систем та фахівців високої кваліфікації в галузі кадастру. Звідси функції по веденню кадастру закріплені Земельним Кодексом України за Держкомземом. Звичайно, ці функції з ведення „земельної компоненти” та управлінню Центром ДЗК не притаманні Мінюсту.

Запровадження системи реєстрації є важливим фактором Європейської інтеграції України. Запропонована Держкомземом концепція системи реєстрації в повній мірі відповідає вимогам ЄС до створення національних кадастрово-реєстраційних систем та їх інтеграції в єдину європейську систему ЮЛІС (EULIS – європейський земельно-інформаційний сервіс).