5.2. Концепция реформирования бюджетной системы России в 2004-2006 гг.

Концепция реформирования бюджетного процесса была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджет­ных расходов», вступила в действие с 1 января 2006 г.

В 1999—2000 гг. в бюджетной сфере были проведены крупные структурные преобразования, явившиеся пред­посылками для проведения бюджетной реформы: вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации (1998), был завершен переход к казначейскому исполнению феде­рального бюджета, упорядочена система финансовой под­держки субъектов Российской Федерации. В то же время бюджетная система страны имела ряд серьезных недостат­ков, сводившихся к отсутствию:

92. среднесрочного планирования;

93. четких критериев отбора финансируемых направле­ний в соответствии с приоритетами государственной поли­тики;

94. критериев оценки деятельности главных распоряди­телей, распорядителей и получателей бюджетных средств; ограничения их полномочий и ответственности;

95. системы оценки финансовых результатов деятельно­сти органов власти разных уровней;

96. эффективного применения методов программно- целевого планирования и т.п.

К середине 2004 г. сложились благоприятные условия для реформирования бюджетного процесса в России: повы­шение устойчивости федерального бюджета за счет созда­ние стабилизационного фонда; реализация Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., в которой были заложены принципиально новые основы межбюджетных отношений.

Основной целью является создание условий и предпо­сылок для максимально эффективного управления государ­ственными финансами. Сущность реформы заключается в переходе от управления бюджетными затратами к управ­лению их результатами. Управление затратами сводилось к индексации расходов и их детальной разбивке по статьям бюджетной классификации, а управление бюджетом заклю­чалось в сопоставлении его фактических и плановых пока­зателей. Управление же результатами означает формирова­ние бюджета исходя из целей государственной политики, четкую привязку бюджетных ассигнований к видам дея­тельности и функциям, обоснование конечных результа­тов в рамках бюджетных программ, расширение самостоя­тельности и ответственности администраторов бюджетных средств.

Ядром новой организации бюджетного процесса является концепция бюджетирования, ориентированного на резуль­таты в рамках среднесрочного планирования. Ее суть заклю­чается в распределении бюджетных ресурсов между адми­нистраторами бюджетных средств и реализуемыми ими полномочиями в прямой зависимости от достижения кон­кретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики. Эта модель означает переход к многолетнему бюджетному пла­нированию.

Реформирование бюджетного процесса предполагает следующие направления:

97. реформирование бюджетной классификации и бюд­жетного учета;

98. выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

99. совершенствование среднесрочного финансового планирования;

100. совершенствование применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

101. упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Рассмотрим каждое из этих направлений.

Реформирование бюджетной классификации направ­лено на ее приближение к международным стандартам. С этой целью предусматривается отказ от ее утверждения Федеральным законом и закрепление законом лишь основ­ных, обязательных для всех уровней бюджетной системы кодов экономической и функциональной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется орга­нами власти соответствующего бюджета при принятии закона о бюджете.

Новая бюджетная классификация требует нового плана счетов бюджетного учета, предусматривающего переход от кассового метода к методу начислений, который пред­полагает учет не только расходов, но и поступлений в соот­ветствующий бюджет, составление баланса активов и обя­зательств, отчета о финансовых результатах деятельности и отчета о движении денежных средств.

Новая функциональная классификация включает 11 раз­делов (против 26 действовавших ранее). Каждый раздел соответствует функции, выполняемой государственными органами. Новым является раздел, объединяющий расходы на реализацию функций общегосударственного характера.

Экономическая классификация интегрирована с класси­фикацией сектора государственного управления и содер­жит следующие показатели: оплату труда с начислениями;

102. услуги;

103. обслуживание внутренних и внешних долговых обя­зательств;

104. перечисления государственным и негосударствен­ным организациям, другим бюджетам, наднациональным организациям и правительствам иностранных государств, международным организациям;

105. социальные пособия;

106. прочие расходы;

107. увеличение или уменьшение задолженности по бюд­жетным ссудам и кредитам;

108. уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале.

Ведомственная классификация также изменяется в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполни­тельной власти. Главными распорядителями бюджетных средств являются все федеральные органы исполнительной власти, законодательные и судебные органы, Генеральная Прокуратура, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия (субъекты бюджетного планирования).

Вторым важным направлением реформы является выде­ление бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств.

Действующие обязательства представляют собой рас­ходные обязательства, предопределенные ранее приня­тыми законами, заключенными договорами, действующими бюджетными программами. Ассигнования на исполнение действующих обязательств подлежат обязательному вклю­чению в ежегодный бюджет, имеют гарантированное обе­спечение.

Принимаемые обязательства — расходные обязатель­ства, включение которых в бюджет зависит от решений, принимаемых в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Выделение новых ассигнований на приня­тие новых обязательств возможно лишь после выделения денежных средств на финансирование действующих обяза­тельств. Это позволяет полностью ликвидировать «необе­спеченные мандаты» бюджетов всех уровней.

Третьим направлением бюджетной реформы является совершенствование среднесрочного финансового планиро­вания. При многолетнем планировании бюджет на очеред­ной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолет­него финансового документа. Это обеспечивает преемствен­ность распределения бюджетных ассигнований. Государ­ственный бюджет получает статус трехлетнего укруп­ненного бюджета.

Четвертым направлением реформирования бюджет­ного процесса выступает совершенствование программно- целевых методов бюджетного планирования, которое обеспечивает прямую взаимосвязь между бюджетными ресурсами и фактическими результатами их использова­ния. Ранее действовавшее сметное планирование пред­полагало индексацию сложившихся затрат по позициям бюджетной классификации. Программно-целевое плани­рование ориентировано на достижение общественно значи­мых и количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных результатов. Повышение качества программно-целевых методов достигается за счет:

109. ежегодного представления докладов о результатах своей деятельности;

110. совершенствования методологии разработки и реали­зации целевых программ;

111. использования ведомственных целевых программ;

112. распределения бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе;

113. расширения полномочий администраторов бюджет­ных средств.

До 2005 г. действовали федеральные целевые и феде­ральная инвестиционная программы. Цели их были рас­плывчатыми, отсутствовали критерии оценки их дости­жения. По существу это была разновидность сметного финансирования. Поэтому количество федеральных целе­вых программ подлежит сокращению и преобразованию в ведомственные. Оставшиеся федеральные целевые про­граммы сосредоточиваются на реализации крупномасштаб­ных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Федеральные и ведомственные целевые программы явля­ются двумя типами целевых программ. Они должны отве­чать следующим требованиям:

114. четкой формулировки цели;

описанию ожидаемых результатов от реализации;

115. наличию системы показателей для измерения резуль­татов реализации программы;

116. обоснованию потребностей в ресурсах для достиже­ния поставленной цели;

117. наличию системы управления реализацией про­граммы.

Ведомственные программы выступают как основная форма реализации программно-целевого метода планиро­вания.

В реализации методов среднесрочного бюджетного пла­нирования важное место отводится докладам субъектов бюджетного планирования о результатах и основных на­правлениях их деятельности. Задачей докладов является обеспечение Правительства РФ и Минфина России инфор­мацией для разработки бюджетной политики, составления проектов перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Доклад включает следующие разделы:

118. цели и задачи деятельности;

119. расходные обязательства и формирование доходов;

120. результаты деятельности;

121. распределение расходов по целям, задачам и про­граммам;

122. результативность бюджетных расходов.

В первом разделе доклада формируются стратегиче­ские цели субъекта бюджетного планирования и тактиче­ские задачи по выполнению этих целей. Во втором разделе дается оценка объема и структуры исполнения расходных обязательств и платежей в федеральный бюджет. В тре­тьем разделе приводятся значения показателей, характе­ризующих результаты деятельности субъекта бюджетного планирования, сгруппированные по стратегическим целям, тактическим задачам и бюджетным целевым програм­мам (показатели приводятся фактические и плановые). В четвертом разделе приводится распределение отчетных и планируемых расходов по целям, задачам и бюджет­ным целевым программам. В пятом разделе дается анализ результативности бюджетных расходов, количественная ее оценка, рекомендуются меры по ее повышению.

Пятым направлением бюджетной реформы служит упо­рядочение составления и утверждения федерального бюд­жета. Существовавший ранее бюджетный процесс отли­чался крупными недостатками — растянутостью по срокам, нечетким распределением бюджетных полномочий и ответ­ственности между законодательными и исполнительными органами власти, ежегодной корректировкой проекта федерального бюджета. Новая схема бюджетного процесса направлена на устранение этих недостатков.

В целом осуществление реформы бюджетного процесса направлено на замену затратной модели управления бюд­жетными средствами на результативную (табл. 5.1).

Таблица 5.1