Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов рф

Источники внешнего финансирования делятся на четы­ре группы:

• долговые обязательства РФ, субъектов РФ, выражен­ные в ценных бумагах, указанных в иностранной валюте;

• кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ, субъектов РФ, указанные в иностранной валюте;

• прочие источники внешнего финансирования дефи­цитов бюджетов;

• исполнение государственных гарантий в иностран­ной валюте.

Классификация видов государственных внешних долгов рф и субъектов рф, а также государственных внешних активов рф

Государственные долги делятся на внутренние и внешние.

Классификация видов государственных внутренних долгов России, субъектов РФ и муниципальных органов — это группировка долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местных органов власти. Классификация государственных внутрен­них долгов и муниципального долга включает различные виды внутренних заимствований, в частности:

• целевые займы и вклады;

• государственные внутренние займы 1991 и 1992 гг.;

• государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР;

• государственные казначейские обязательства;

• государственные ценные бумаги, обеспеченные зо­лотом;

• ОФЗ-ПК и т.д.

Классификация видов государственного внешних дол­гов России — это группировка государственных внеш­них долговых обязательств, осуществляемых Правитель­ством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с российским законодательством.

Классификация долгов производится путем их деления на группы, подгруппы и статьи.

Государственные внешние долги делятся на три группы:

• государственный внешний долг России;

• внешний долг субъекта РФ;

• внешний долг перед Россией.

Каждая группа делится на подгруппы. Например, госу­дарственный внешний долг РФ включает следующие под­группы:

• кредиты правительств иностранных государств;

• кредиты иностранных коммерческих банков и фирм;

• кредиты международных финансовых организаций;

• государственные ценные бумаги РФ, указанные в ино­странной валюте;

• кредиты Внешэкономбанка, предоставленные Мин­фину России за счет средств Банка России;

• государственные гарантии в иностранной валюте.

Подгруппы делятся на статьи. Например, кредиты пра­вительств иностранных государств включают следующие статьи:

• задолженность официальным кредиторам Париж­ского клуба;

• задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба;

• задолженность бывшим странам СЭВ.

5.4. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и мест­ного самоуправления по вопросам регулирования бюджет­ных правоотношений, организации и осуществления бюд­жетного процесса.

Они строятся на следующих принципах:

• сбалансированность интересов всех участников меж­бюджетных отношений;

• самостоятельность бюджетов всех уровней;

• законодательное разграничение расходных полномо­чий и доходных источников между бюджетами всех уровней;

• объективное перераспределение средств между бюд­жетами для выравнивания уровня бюджетной обеспечен­ности регионов и муниципальных образований;

• единство бюджетной системы;

• равенство всех бюджетов РФ.

Межбюджетные отношения регулируются. Бюджет­ное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ распределил доходы и рас­ходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на две группы:

• собственные доходы бюджетов. Это доходы, закреп­ленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;

• регулирующие доходы. Это федеральные и регио­нальные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Нор­мативы отчислений устанавливаются в процентах и опреде­ляются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

Бюджетным кодексом РФ четко разграничены доходы между бюджетами разных уровней.

Доходы федерального бюджета складываются из нало­говых доходов, включающих:

• федеральные налоги и сборы;

• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;

• государственную пошлину;

• и неналоговых доходов, состоящих:

• из доходов от использования государственного иму­щества;

• доходов от продажи государственного имущества;

154. части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, после уплаты ими налогов;

155. прибыли Банка России;

156. доходов от внешнеэкономической деятельности;

157. доходов от реализации государственных запасов и затрат.

Обособленно учитываются в доходах федерального бюд­жета доходы федеральных целевых бюджетных фондов.

Доходы бюджетов субъектов РФ включают налоговые доходы, в том числе:

158. региональные налоги и сборы;

159. отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.

В состав неналоговых доходов входят:

• доходы от имущества субъектов РФ;

• доходы от услуг бюджетных учреждений, находя­щихся в ведении субъектов РФ;

• часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов.

Доходы местных бюджетов также складываются из налоговых доходов, в состав которых входят: местные налоги и сборы; отчисления от федеральных и региональ­ных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет, и доходов неналоговых, в том числе:

160. доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

161. доходов от услуг бюджетных учреждений, находя­щихся в муниципальной собственности;

162. доходов от продажи муниципального имущества;

163. ассигнований на осуществление отдельных государ­ственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.

Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие. Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах. Таковыми в частности могут быть:

164. ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

165. средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняе­мых физическими или юридическими лицами по государ­ственным или муниципальным заказам;

166. ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсий, стипендий, пособий, других социальных выплат);

167. субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджет­ным фондам;

168. кредиты иностранным государствам;

169. средства на обслуживание и погашение государствен­ного долга;

170. ассигнования на осуществление отдельных государст- ненных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

171. резервные фонды.

Бюджетным кодексом РФ расходы разграничены по бюд­жетам разных уровней, с выделением четырех групп:

40. расходы, финансируемые исключительно из феде­рального бюджета;

41. расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

42. расходы, финансируемые исключительно из бюдже­тов субъектов РФ;

43. расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Расходы, финансируемые исключительно из феде­рального бюджета, направляются:

172. на обеспечение деятельности Президента РФ, Феде­рального собрания, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;

173. функционирование федеральной судебной системы;

174. осуществление международной деятельности;

175. финансирование национальной обороны и обеспече­ния безопасности государства;

176. финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;

177. государственную поддержку железнодорожного, воз­душного и морского транспорта;

178. государственную поддержку атомной энергетики;

179. ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

180. финансирование исследования и использования кос­мического пространства;

181. содержание учреждений, находящихся в федераль­ной собственности;

182. формирование федеральной собственности;

183. обслуживание и погашение государственного долга РФ;

184. компенсацию государственным внебюджетным фон­дам на социальные выплаты;

185. финансирование федеральной инвестиционной про­граммы;

186. финансовую поддержку субъектов РФ;

187. прочие расходы.

Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов,

направляются:

188. на государственное обеспечение правоохранительной деятельности;

189. обеспечение противопожарной безопасности;

190. государственную поддержку промышленности, строи­тельства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

191. финансирование научно-исследовательских, опытно- конструкторских, проектно-изыскательских работ;

192. обеспечение социальной защиты населения;

193. обеспечение охраны окружающей среды;

194. обеспечение предупреждения и ликвидации послед­ствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий меж­регионального масштаба;

195. развитие рыночной инфраструктуры;

196. прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из бюдже­тов субъектов РФ, направляются:

197. на функционирование органов законодательной и ис­полнительной власти субъектов РФ;

198. обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

199. реализацию региональных целевых программ;

200. формирование государственной собственности субъ­ектов РФ;

201. международные и внешнеэкономические связи субъ­ектов РФ;

202. содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов РФ;

203. оказание финансовой помощи местным бюджетам;

204. прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, направляются:

205. на содержание органов местной власти;

206. формирование и содержание муниципальной соб­ственности;

организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической куль­туры и спорта и других учреждений муниципальной соб­ственности;

207. содержание муниципальных органов охраны обще­ственного порядка;

208. содержание и развитие муниципального жилищно- коммунального хозяйства;

209. финансирование муниципального дорожного строи­тельства и содержание дорог местного значения;

210. организацию транспортного обслуживания населе­ния;

211. обеспечение противопожарной безопасности;

212. финансирование охраны окружающей среды на муни­ципальных территориях;

213. реализацию целевых муниципальных программ;

214. обслуживание и погашение муниципального долга;

215. прочие расходы.

Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финан­совой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.

Дотация выдается единовременно и без целевого назна­чения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это фиксированный объем государствен­ных средств, выделяемых на безвозмездной и безвоз­вратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при про­срочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для достижения кон­кретных целей.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджет­ных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на воз­вратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предостав­ляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.

В конце XX в. система межбюджетных отношений про­шла через три реформы: 1991, 1994, 1999—2000 гг.

В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы РФ. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция «регулирующих налогов» с рас­щеплением налоговых поступлений между бюджетами трех уровней.

В 1994 г. в Российской Федерации был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет, был соз­дан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты (пере­вод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были поделены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в финансовой поддержке.

Нуждающиеся в поддержке — это регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России (в 1998 г. к первой группе отне­сены автономные округа — Корякский, Ненецкий, Эвен­кийский, Чукотский и др.).

Особо нуждающиеся в поддержке — это регионы, у которых сумма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архан­гельская, Томская, Иркутская и другие области).

В 1996 г. из Фонда поддержки регионов получали трансферты 79 регионов из 89, в 1999 г. — 76, в 2005 г. — 67. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. - 27% НДС, в 1996—1997 гг. — 15% налоговых доходов за исключением ввозных пошлин, в 1998—1999 гг. — 14% налоговых дохо­дов за исключением таможенных пошлин.

В 1994 г. бюджетам субъектов РФ были переданы отчис­ления от таможенных пошлин в размере 20%. Прекращена централизация части земельного налога на федеральном уровне. Установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий — 25%.

По Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканских бюджетов РФ и взаи­моотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» субъектам РФ было дано право дополнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законо­дательством. Это привело к появлению огромного коли­чества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержа­ние районной футбольной команды в Карачевском районе Брянской области, сбор за использование иностранного алфавита и наименований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курская и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение нало­гов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты РФ были обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъек­там РФ на поставку горюче-смазочных материалов и ком­бикормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов РФ феде­ральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Прави­тельство РФ приняло постановление от 26 мая 1997 г. № 635, по которому эта задолженность переоформлялась в ценные бумаги субъектов РФ (агрооблигации). Субъ­екты РФ выпускали облигации с номинальной стоимостью в 10 ООО руб. и купонным доходом в 10% годовых на срок не более 3 лет в бездокументарной форме. Облигации реги­стрировались и в недельный срок после регистрации пере­давались в собственность РФ в лице Министерства финан­сов. Минфин России продавал облигации на аукционе. Средства от продажи зачислялись в специальный фонд для кредитования предприятий АПК.

Местные бюджеты получали финансовую помощь из фон­да финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта РФ.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков, а именно:

216. не были закреплены расходные полномочия для каж­дого уровня бюджета;

217. отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;

218. отсутствовала заинтересованность органов государ­ственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов;

219. не была сформирована нормативная база для обосно­вания бюджетных расходов;

220. использовалось мало форм финансовой поддержки и др.

Учитывая наличие этих недостатков, Правительство РФ 30 июля 1998 г. приняло постановление № 862 «О концеп­ции регулирования межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 1999—2001 годах». По существу, речь шла о реформе межбюджетных отношений.

Основные цели этой реформы:

221. повышение эффективности управления финансо­выми ресурсами РФ;

222. выравнивание на всей территории страны социаль­ных гарантий;

223. повышение эффективности социально-экономиче­ского развития регионов.

Основные направления реформы межбюджетных отно­шений.

1. Разграничение расходных полномочий между орга­нами власти разных уровней.

2. Распределение доходных источников между бюдже­тами разных уровней.

3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки (ФФПР).

Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставле­ние государственных услуг, обеспечивающих минималь­ные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Расчет трансфертов на 1999 г. был произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых дохо­дов субъектов РФ.

Право на получение финансовой помощи получили те регионы, где эти доходы не достигали установленного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каж­дого региона. Так, в Законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для Респу­блики Дагестан — 6,9741% и для Алтайского края — 6,2281%. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРП), а также оценок реальной бюджетной обеспеченности регио­нов на основе индексов бюджетных расходов.

4. Инвестиционная поддержка развития регионов, кото­рая осуществлялась по двум направлениям:

а) социальному — из Фонда регионального развития на безвозвратной основе;

б) производственному — из Бюджета развития РФ на воз­вратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) — это совокуп­ность частей федеральных и региональных программ, про­грамм отраслевого финансирования и др. Цель инвести­ций — создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.

Что касается инвестиций из Бюджета развития РФ, то при их выделении учитывались различия в уровне экономи­ческого развития регионов, приоритет при этом отдавался самым эффективным проектам (на конкурсной основе).

5. Оздоровление региональных и муниципальных финан­сов. С этой целью предусматривались:

224. законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномо­чий властей субъектов РФ и муниципальных образований;

225. использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъ­ектов РФ и муниципальных образований;

226. поступление налогов с дочерних компаний и филиа­лов в территориальные бюджеты;

227. внедрение принципа обусловленности предоставле­ния финансовой помощи и контроля за ее использованием;

228. создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.

Были установлены условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ:

229. ревизия бюджета субъекта РФ;

230. контроль Федерального казначейства и федераль­ных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ;

231. перевод с 2000 г. использования бюджетов субъек­тов РФ на казначейское исполнение через территориаль­ные органы Федерального казначейства;

232. использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;

233. наличие у субъекта РФ программы увеличения собст­венных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан для оздоровления финансов субъектов РФ. Источ­ники фонда — кредиты международных финансовых орга­низаций. Кредиты выдавались на возвратной основе, если субъекты РФ активно проводили экономические реформы и успешно осуществляли меры по финансовому оздоровле­нию. В первую очередь кредиты предоставлялись бездота­ционным и низкодотационным регионам.

Кроме средств ФРРФ использовались кредиты МБРР (Международного банка реконструкции и развития), ЕБРР (Европейского банка реконструкции и развития) на про­ектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ оказывал техническую и методическую помощь по управ­лению финансами, производил обучение и подготовку кадров финансовых органов и др.

В 2001 г. в составе расходов федерального бюджета был создан Фонд компенсаций, средства которого использова­лись на субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования общероссийских социальных про­грамм и конкретных социальных законов.

В 2002 г. создается Фонд софинансирования социаль­ных расходов. Средства данного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов РФ в связи с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы.

Кроме того, создается Фонд реформирования регио­нальных финансов с целью поддержки и стимулирования бюджетной реформы.

6. Введение ответственности участников межбюджет­ных отношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостановки централизованных поставок про­дукции из государственных ресурсов и др.

Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориенти­рованы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. На современном этапе необходимо продолжение реформ в области межбюджетных отношений. Основные направления этих реформ содержались в Программе разви­тия бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.¹ В основе этих реформ лежит концепция перехода от «раз­деления денег» к принципиально иной системе — «разде­ление полномочий». Эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:

1. четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

2. существование налогово-бюджетной автономии регио­нальных и местных властей;

3. наличие у федерального центра эффективных полно­мочий по обеспечению единства экономического и право­вого пространства;

4. наличие жестких бюджетных ограничений для регио­нальных и местных властей;

5. стабильность всех вышеперечисленных условий.

Современная система межбюджетных отношений не удо­влетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серь­езных недостатков, в число которых входят:

44. крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;

45. непредставление источников финансирования бюд­жетам субъектов РФ и местным бюджетам под обязатель­ства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;

46. централизованная регламентация расходов бюдже­тов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;

47. отсутствие стимулов к проведению реформ, привле­чению инвестиций, развитию налогового потенциала тер­риторий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;

48. распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;

49. перекладывание политической и финансовой ответ­ственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное огра­ничением налогово-бюджетных полномочий субъектов РФ и местных органов самоуправления;

50. недостаточная прозрачность региональных и мест­ных бюджетов.

Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг «реальные полномочия — реальная ответ­ственность». Основным путями реализации этого прин­ципа являются:

• сокращение сферы совместно финансируемых рас­ходов;

• запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоя­щие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования («нефинансируемые мандаты»);

• отказ от принципа расщепления налоговых поступле­ний между бюджетами разных уровней (все налоги и поступ­ления должны быть только собственными);

• переход к системе «один налог — один бюджет»;

• реализация принципа «мой доход — мой налог», т.е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;

• реализация принципа «мой налог — моя ставка», т.е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим нало­гам при соблюдении финансовых ограничений;

• снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определе­ние налоговой базы;

• использование механизма долевого финансирования социальных расходов;

• жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;

• сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;

• — разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;

• введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;

• формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкурен­цией регионов и муниципалитетов.

Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечивает экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социаль­ную справедливость и политическую консолидацию.