9.4. Дефицит и профицит федерального бюджета

Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджета над его доходами. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инве­стиций и расходов на обслуживание государственного долга. Дефицит федерального бюджета имел место в Рос­сии в 1995-1999 гг. (табл. 9.8).

Данные табл. 9.8. показывают, что вплоть до 1999 г. про­слеживалась тенденция роста дефицита госбюджета как в абсолютном, так и в относительном выражении. Изме­нилась структура источников финансирования дефицита госбюджета. Если в 1995 г. источники внутреннего финан­сирования дефицита госбюджета составляли примерно 50% от общей суммы источников финансирования, то в 1998 г. они возросли до 77%. Произошли изменения в струк­туре внутренних и внешних источников финансирования (табл. 9.9).

Данные табл. 9.9 показывают, что основным источни­ком внутреннего финансирования являлся выпуск и pea-

Таблица 9.8

Динамика дефицита федерального бюджета России за 1995-1999 гг.¹

Показатели	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.
Дефицит, млрд	-43,1	-71,8	-186,3	-168,8	-62,3
руб.
Источники	43,1	71,8	186,3	168,8	62,3
финансирования,
млрд руб.
В том числе:
источники вну­	19,6	37,9	140,0	85,1	53,6
треннего финан­
сирования
источники внеш­	23,5	33,9	49,2	91,4	47,4
него финансиро­
вания
Дефицит бюд­	2,7	6,8	7,4	6,3	1,4
жета, % к ВВП

Таблица 9.9

Структура источников внутреннего финансирования за 1997-1998 гг.²

Источники финансиро­вания	1997 г.		1998 г.
	млрд руб.	% к итогу	млрд руб.	% к итогу
Государственные ценные	105,3	100	107,8	100
бумаги
ГКО	56,3	53,5	40,7	37,8
ОФЗ-ПК	43,7	41,5	32,8	30,4
ОГСЗ	4,0	3,8	8,0	7,4
ОГНЗ	1,3	1,2	1,2	3,0
ОФЗ-ПД	-	-	23,0	21,3
прочие	—	—	—	0,1

лизация ГКО и ОФЗ. Что же касается структуры внеш­них заимствований, то в 1998 г. она выглядела следующим образом:

• поступления средств от реализации внешних облига­ционных займов — 35,4%;

• кредиты международных финансовых организаций — 45,8%;

• связанные кредиты по межправительственным согла­шениям — 18,8%.

В 1998 г. высокий удельный вес занимали кредиты, взя­тые у МВФ и МБРР, мал был удельный вес кредитов, взя­тых на международном рынке капитала.

В 1999 г. на покрытие дефицита федерального бюджета были использованы доходы от выпуска денег в обраще­ние, эмиссии государственных ценных бумаг, от привати­зации, кредиты международных финансовых организаций и правительств иностранных государств, банков и фирм; средства от покупки Банком России ОФЗ-ПД (эти обли­гации приобретаются на срок не менее 10 лет с погаше­нием равными долями, начиная с 2014 г. на беспроцент­ной основе).

Главной проблемой экономики России в анализируе­мый период времени было сокращение дефицита бюджета. Классическими путями для достижения этой цели явля­ются рост доходов и сокращение расходов госбюджета. В августе 1997 г. Правительство РФ утвердило программу сокращения дефицита федерального бюджета на 1998— 2000 гг. (табл. 9.10)².

Однако жизнь внесла свои коррективы в эти планы. Углубление финансового кризиса потребовало экстренных мер по сокращению дефицита госбюджета. В связи с этим на 1999 г. был запланирован дефицит в размере 2,5% ВВП, а на 2000 г. планировался уже первичный профицит феде­рального бюджета в размере 3,18% ВВП и дефицит бюджета в размере 1,1% ВВП. Это явилось результатом хорошо про­думанной политики. 10 июля 1998 г. Правительство РФ приняло постановление № 762 «О мерах по стабилиза­ции социально-экономического положения в стране».

Таблица 9.10

Программа сокращения дефицита федерального бюджета России на 1998-2000 гг., % к ВВП

Показатели	1996 г. (отчет)	1997 г. (оценка)	1998 г. (проект)	1999 г. (проект)	2000 г. (проект)
Дефицит феде­рального бюджета	6,8	5,4	4,6	4,4	3,5
Первичный дефи­цит (за исклю­чением выплаты процентов по госу­дарственному долгу)	1	0,4	0,2		-0,5

Главные задачи этой программы: остановить развитие кризисных явлений на финансовых рынках и преодолеть кризис доверия граждан к государственным институтам страны. Основные направления стабилизации экономики и финансов — это разрешение бюджетного кризиса и соз­дание условий для оживления производства. Бюджетный кризис предполагалось преодолеть за счет мобилизации доходов бюджета, сокращения государственных расходов, упорядочения межбюджетных отношений и эффективного управления государственным долгом. Мобилизация дохо­дов предполагала использование таких мер, как налоговое администрирование; совершенствование налогового зако­нодательства; усиление государственного контроля за рын­ком алкогольной продукции; изыскание дополнительных доходов бюджета.

Налоговое администрирование включало:

• переход на исчисление НДС по дате отгрузки про­дукции;

• создание единого реестра налогоплательщиков;

• отмену ранее предоставленных отсрочек по уплате налогов;

• укрепление системы таможенного контроля;

• усиление государственного контроля за оптовой тор­говлей и другие меры.

Совершенствование налогового законодательства осу­ществлялось путем введения в действие новых видов нало­гов — налога на вмененный доход, налога на игорный биз­нес, налога с продаж, новой шкалы подоходного налога, отмену пониженной ставки НДС на ряд продовольствен­ных товаров и товаров для детей, отмену налоговых льгот в закрытых административно-территориальных образова­ниях, ликвидацию льгот по уплате НДС и налога на при­быль и другие меры. В 2000 г. были увеличены некоторые ставки акцизов (на табачные изделия), повышены экс­портные пошлины на нефть, введены вывозные пошлины на газ.

С целью усиления госконтроля за рынком алкогольной продукции было создано федеральное государственное унитарное предприятия «Росспиртпром» для управления спиртовыми и ликероводочными заводами; усилена адми­нистративная и уголовная ответственность за незаконное производство алкогольной продукции; введено лицензи­рование производства этой продукции; налажена государ­ственная регистрация и контроль за ввозом в Российскую Федерацию технологического оборудования по производ­ству алкогольной продукции и др.

Изыскание дополнительных доходов бюджета осущест­влялось путем повышения ставок земельного налога, про­ведения завершающего этапа приватизации, инвентариза­ции государственного имущества и разработки системы мер по улучшению его использования, конкурсной сдачи в аренду федерального имущества, отмены льгот по этой сдаче, эффективного управления федеральной собствен­ностью за рубежом и др. К началу 1999 г. Мингосимуще­ство России подготовило концепцию управления госу­дарственным хозяйством. В собственности государства находилась почти половина накопленных за многие годы основных фондов. При умелом менеджменте это могло принести существенные доходы в казну. Фактически дивиденды государству выплачивали всего 200—300 АО из более чем 3000, где государство являлось акционером. В 1999 г. совершен прорыв: акции, находящиеся в государ­ственной собственности, принесли доход, превышающий 3,6 млрд руб.

В 2000 г. планировалось произвести инвентаризацию расходных полномочий и приостановить те из них, кото­рые не обеспечены источниками финансирования. Иными словами, речь шла о приостановке действия некоторых социальных законов. С целью увеличения доходов бюджета и поддержания равновесия платежного баланса РФ поста­новлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 791 была введена дополнительная импортная пошлина в раз­мере 3% на все товары, ввозимые в Российскую Федерацию из всех стран, кроме государств — участников Таможенного союза. Срок ее действия — с 15 августа 1998 г. по 31 декабря 1999 г. Дополнительная таможенная пошлина зачислялась в федеральный бюджет.

Для сокращения государственных расходов Правитель­ство РФ постановлением от 17 июня 1998 г. № 600 утвер­дило Программу экономии государственных расходов, которая предусматривала:

• проведение инвентаризации бюджетных организа­ций, сокращение количества юридических лиц и оптимиза­цию численности работников организаций;

• сокращение количества прямых получателей средств из федерального бюджета;

• сокращение на 20% численности работников феде­ральных органов исполнительной власти;

• слияние организаций и сокращение расходов на их содержание;

• передачу в ведение субъектов РФ учреждений обра­зования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта;

• проведение инвентаризации внебюджетных фондов и средств, ликвидацию целого ряда фондов;

• сокращение прямой финансовой поддержки сель­ского хозяйства, транспорта и других отраслей;

• обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэ- нергии;

• сокращение кредиторской задолженности федераль­ного бюджета перед населением и организациями.

Основным недостатком в расходовании средств федераль­ного бюджета являлось отсутствие приоритетов, ориентация на выборочное финансирование отдельных параметров бюджетной сферы. Необходим был переход к концепции реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов. Государство должно выделять деньги в первую очередь под реформы в те сферы, где происходят реальные преобразования.

Основной проблемой в 1995—1999 гг. являлся рост государственного долга и расходов по его обслуживанию. Возникла угроза платежеспособности РФ. Правитель­ство РФ вынуждено было в августе 1998 г. приостановить на три месяца выплату долгов иностранным кредиторам и по ГКО. Речь шла об изменении структуры государствен­ных заимствований путем замещения коротких и дорогих долгов длинными и дешевыми, о реструктуризации госу­дарственного внутреннего долга, о создании эффективной системы управления государственным долгом, о реоргани­зации советского долга.

Ситуация изменилась в 2000—2001 гг. В 2000 г. впер­вые за годы рыночной реформы бюджет был исполнен с профицитом в 102,9 млрд руб. (1,4% ВВП). Такие резуль­таты были достигнуты благодаря повышению мировых цен на нефть и энергоносители. Особенностью бюджета 2002 г. стало образование резерва с целью страхования от возникновения дефицита бюджета. Источником обра­зования финансового резерва являлись свободные остатки средств бюджета на 1 января 2002 г. Средства финансо­вого резерва использовались исключительно:

• на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• погашение государственного долга России.

Эти средства могли размещаться на финансовых рын­ках в первоклассные высоколиквидные ценные бумаги (в том числе правительств иностранных государств). Доходы от такого размещения поступали в финансовый резерв. Управление средствами финансового резерва осуществлял Минфин России. Использование средств резерва на финансирование расходов федерального бюд­жета не допускалось.

О размерах профицита федерального бюджета в после­дующие годы свидетельствуют данные табл. 9.11.

Рост профицита бюджета был связан с высокими миро­выми ценами на нефть.

С 2000 г. в России проводится политика профицита феде­рального бюджета, которая, по словам министра финансов РФ А. Кудрина, является самой эффективной за послед­ние 35 лет. Основными показателями эффективности этой политики являются:

Таблица 9.11

Динамика профицита федерального бюджета России в 2000-2008 гг.

Показатель	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Профицит федерального бюджета, % к ВВП	1,4	2,4	1,6
Показатель	2003 г.	2004 г.	2005 г.
Профицит федерального бюджета, % к ВВП	0,6	3,1	1,5
Показатель	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Профицит федерального бюджета, % к ВВП	3,2	2,9	3,0

• высокие средние темпы экономического роста (6,8% за пять лет — это лучшие показатели с 1970 г.);

• рост инвестиций в экономику России;

• ориентация на последовательное снижение темпов инфляции;

• прогнозируемая курсовая политика. Эффективность политики профицита была доказана

в ходе финансового кризиса 2008—2009 гг.

Мировой финансовый кризис не обошел стороной Рос­сию. В результате кризиса вновь появился дефицит феде­рального бюджета (табл. 9.12).

Таблица 9.12 Динамика дефицита федерального бюджета в 2009-2011 гг. (план)

Показатель	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Дефицит федерального бюджета, % к ВВП	7,7	6,8	3,6

Последовательное снижение дефицита федерального бюджета приведет к его полному исчезновению только к 2015 г.

Информация об источниках финансирования дефицита федерального бюджета приведена в табл. 9.13.

Таблица 9.13

Структура источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2010—2013 гг., % к итогу

Источники финансирова­	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.
ния дефицита бюджета
1. Источники внутреннего	85,4	97,5	95,2	95,4
финансирования — всего
В том числе:
от реализации государ­	19,4	73,9	86,7	82,7
ственных ценных бумаг;
изменения остатков средств
на счетах федерального	76,5	15,9	0,4	0,6
бюджета;
иные источники	- 10,5	7,6	8,1	12,1
2. Источники внешнего	14,6	2,5	4,8	4,6
финансирования — всего
в том числе:
от размещения государ­	18,8	7,6	10,1	9,8
ственных ценных бумаг;
погашения кредитов ино­	1,9	-2,5	-1,6	- 1,4
странных государств;
иные источники	2,3	-2,6	-3,7	-3,8
Итого:	100	100	100	100

В структуре источников финансирования преобладают внутренние, а в их числе — доходы от размещения госу­дарственных ценных бумаг. Что касается изменения остат­ков на счетах бюджета, то здесь имеются в виду средства Резервного фонда, которые закончатся в 2010 г., и сред­ства Фонда национального благосостояния. В составе внешних источников финансирования превалируют доходы от размещения на мировых финансовых рынках еврооблигаций РФ. Кредиты иностранных государств будут погашаться.

С целью сокращения дефицита федерального бюджета в феврале 2010 г. Правительством РФ разработана Про­грамма повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, которая предусматривает модерни­зацию управления финансами РФ (см. гл. 7).