Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России. Монография

§ 3. Административная система управления иностранными инвестициями

были добиваться множества согласований в различных министерствах и ведомствах. За период своего существования РАМСИР создал систему информации для инвесторов об инвестиционных проектах в России, которая охватила около 500 регионов страны. Это содействовало притоку иностранных инвесторов.

Но едва РАМСИР начал показывать положительные итоги своей деятельности, как в январе 1994 г. Агентство было передано в ведение Министерства внешнеэкономических связей России (МВЭС) с туманной формулировкой «с преобразованием в государственное учреждение при этом министерстве», а фактически — ликвидировано.

Соответственно, МВЭС приступило к созданию Главного инвестиционного управления, которое к иностранным инвестициям практически прямого отношения не имело. В марте 1994 г. функции привлечения иностранных инвестиций были закреплены за Министерством экономики. В апреле при Минэкономики был учрежден Центр проектного финансирования — орган лишь «экспортноконсультативного сопровождения».

Органа, призванного содействовать притоку иностранных инвестиций, в России нет. В Правительстве РФ была ликвидирована должность заместителя Председателя Правительства РФ, отвечающего за политику в области привлечения иностранных инвестиций, как это было при существовании РАМСИР, когда его возглавлял один из вице-премьеров.

Не было единого органа, который курировал бы этот важнейший участок внутренней и внешней экономической политики страны. Массовый характер приняли жалобы потенциальных и реальных инвесторов и зарубежных делегаций, которые не понимали, к кому следует обращаться. В ведомствах — Минфине, МВЭС, Минэкономики, Госкомимуществе, отраслевых комитетах и министерствах (топлива и энергетики, промышленности) — были созданы собственные отделы и управления по иностранным инвестициям, и они оказались сильнее и весомее.

В результате Минэкономики с сентября 1994 г. стало головной организацией по вопросам иностранных инвестиций. Наряду с этим существовало значительное число организаций, корпораций по этим вопросам. Административная система управления оказалась крайне нестабильной и неэффективной. До сего времени формирование и реализация инвестиционной политики также распылены между многими федеральными министерствами и ведомствами. Иными слова-

141

Глава IV. Инвестиционный климат

ми, административная система управления в этой сфере в России весьма несовершенна.

В начале 2001 г. Правительство РФ объявило о планах создания Государственного инвестиционного комитета (ГИК) при Министерстве экономического развития и торговли с основной информационной функцией.

До сего времени существует множество органов государственной власти, ответственных за регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации, это прежде всего следующие:

1)Правительство РФ, которое определяет целесообразность введения запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций в РФ, разрабатывает законопроекты; определяет меры по контролю за деятельностью иностранных инвесторов, за подготовкой и заключением инвестиционных соглашений и международных договоров Российской Федерации о поощрении и взаимной защите инвестиций. Кроме того, Правительство РФ утверждает перечень приоритетных проектов и т.д. По Закону 1999 г. функции Правительства РФ расширены по сравнению с Законом об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г.;

2)Федеральное Собрание РФ занимается законотворческой деятельностью, связанной с иностранными инвестициями, в частности, оно принимает законы об освоении крупных месторождений на условиях раздела продукции и т.д.;

3)Министерство экономического развития и торговли после реорганизации структуры Правительства РФ в мае 2000 г. играет ключевую роль среди министерств и ведомств в разработке

иреализации политики в сфере инвестиций. Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по привлечению инвестиций, сотрудничество с международными организациями по проблеме инвестиций, проводит государственную экспертизу предложений в сфере международного инвестиционного сотрудничества, проводит организацию разработки государственной инвестиционной политики, различных программ и многое другое;

4)Министерство финансов России участвует в формировании

иреализации инвестиционной политики, в разработке и финансировании программ, проводит переговоры по заключе-

142

§ 3. Административная система управления иностранными инвестициями

нию международных соглашений во избежание двойного налогообложения и т.д.

Многие другие министерства и ведомства в пределах своих полномочий и осуществляемых ими функций также задействованы в решении вопросов, касающихся иностранных инвестиций, из них — Федеральная налоговая служба РФ, Министерство иностранных дел РФ, Федеральная таможенная служба (таможенно-тарифное регулирование); Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная антимонопольная служба и др.

В 1997 г. была образована Государственная комиссия по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, коллегиальный орган, подчиненный Президенту РФ, а организационнотехническое обеспечение его деятельности осуществляла Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Для поддержки иностранных инвестиций были созданы три государственных структуры — Государственная инвестиционная корпорация, Российская финансовая корпорация и Федеральный центр проектного финансирования.

Такое множество органов, связанных с привлечением и осуществлением иностранных инвестиций, вряд ли может способствовать успеху, тем более что между ними плохо развита координация и их функции переплетаются и дублируются. Кто принимает решения — неясно.

Можно констатировать, опираясь на результат, а именно — на масштабы и качество привлеченных инвестиций, что эффективность деятельности этих органов низка. Как может иностранный инвестор разобраться во всей этой сложной, слабо координированной системе, к кому ему идти, кто принимает решения, от кого зависит утверждение проекта и т.д. Если же учесть степень коррумпированности наших чиновников, то придется заключить, что все это не может не отпугнуть иностранных инвесторов. Административная система управления в сфере иностранных инвестиций остается очень несовершенной, что весьма негативно влияет на весь инвестиционный климат России.

Как уже говорилось выше, с середины 1990-х гг. появляется региональное инвестиционное законодательство, создаются административные региональные органы, занимающиеся проблемой иностранных инвестиций.

143

Глава IV. Инвестиционный климат

Всубъектах РФ (как республик, так и краев и областей) создаются министерства экономических связей либо департаменты региональной администрации, занимающиеся теми же вопросами. Основная функция указанных региональных органов — работа с иностранными инвестициями. Эти органы занимаются рекламированием своих возможностей, формируют портфель проектов для иностранных инвесторов, выделяют приоритетные проекты. Большое внимание этими органами уделяется гарантиям и дополнительным региональным гарантиям, предоставляемым иностранным инвесторам.

Врегионах, так же как и на федеральном уровне, кроме органов, непосредственно занимающихся иностранными инвестициями,

вэтом процессе заняты и другие подразделения администрации. Из них наиболее важными являются структуры, занимающиеся вопросами недвижимости, которые сдают в аренду или продают иностранцам необходимые нежилые помещения; земельные органы субъектов РФ или местных властей выделяют иностранным инвесторам земельные участки и т.п. В целом широкий круг подразделений региональной администрации непосредственно работает с иностранными инвесторами. Такая распыленность является значительно менее эффективной, чем принцип «одного окна», где значительно проще было бы решить многочисленные проблемы, представляющие интерес для иностранных инвесторов.

Вряде регионов созданы консультативные органы с участием администрации и иностранных инвесторов, представленных в регионе, которые занимаются информационно-организаторским обслуживанием, мониторингом инвестиционного климата в регионе. Успешно работает такой орган, например, в Самарской области, которая лидирует среди регионов по привлечению иностранных инвестиций. В Приморском крае был также создан Консультативный совет по иностранным инвестициям.

Вместе с тем в некоторых других регионах проводится протекционистская политика в отношении местных производителей и торговцев, наблюдаются иногда необоснованный отказ в регистрации или же запрет на некоторые виды деятельности, а также и прямые вымогательства чиновников у иностранных инвесторов при регистрации и выдаче лицензий.

Бесспорно, требуется совершенствование регионального административного аппарата, занимающегося вопросами иностранных инвестиций, в частности, упрощение различного рода процедур,

144

§ 3. Административная система управления иностранными инвестициями

ускорение принятия решений и т.д. Главной же проблемой остается координация действий федеральных и региональных органов в отношении иностранных инвестиций. Вопрос такой координации сложен, а координация трудноосуществима, поскольку до сих пор не разрешена до конца проблема разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти. Это создает множество противоречий, и такие противоречия нередко находят отражение в региональной инвестиционной политике и даже в региональном нормотворчестве.

145

Глава V. Правовые режимы и практика ограничения иностранных инвесторов

Глава V

Правовые режимы и практика ограничения

иностранных инвесторов

§1. Правовые режимы, предоставляемые иностранным инвесторам

В Хартии экономических прав и обязанностей государств от 12 декабря 1974 г.1 заложены основные принципы взаимоотношений государств, касающиеся иностранных инвестиций. В Хартии указывается, в частности, что государство имеет право регулировать и контролировать иностранные инвестиции в пределах действия своей национальной юрисдикции, согласно своим законам и постановлениям и в соответствии со своими национальными целями и первоочередными задачами. Ни одно государство не должно принуждаться к предоставлению льготного режима иностранным инвестициям (п. 2а ст. 2 Хартии 1974 г.).

Право иметь собственную правовую систему является составной частью государственного суверенитета, любое государство устанавливает собственную экономическую, политическую, социальную, правовую и культурную систему. Правовое регулирование иностранных инвестиций находится в полном ведении национального государства. Правовое регулирование может включать как возможные

1СПС «КонсультантПлюс».

146

§ 1. Правовые режимы, предоставляемые иностранным инвесторам

ограничения для иностранных инвесторов, так и стимулирующие их нормы. Единственным ограничением для самого государства являются международные (двусторонние и многосторонние) соглашения, где государство может принять на себя те или иные обязательства, касающиеся иностранных инвестиций.

Основополагающий принцип международного права сводится к тому, что каждое государство обладает суверенитетом на своей территории и оно вправе распоряжаться своими суверенными правами, как сочтет нужным для обеспечения своего экономического развития в существующих условиях, которые не остаются неизменными. Неизменным в любых условиях остается принцип государственного суверенитета, объем которого зависит только от усмотрения самого государства.

Предоставление того или иного режима иностранным товарам, услугам и инвестициям является вопросом международного значения, поскольку любое государство в большей или меньшей степени включено в мировой экономический процесс. Страны связаны мировыми экономическими отношениями и стремятся защитить свои национальные интересы в условиях мировой экономики. Каждой из них не безразлично, какой режим предоставляется другими странами друг другу и какой режим получат ее собственные товары, услуги и инвестиции в других государствах.

Инвестиционный климат во многом определяется тем, какой правовой режим конкретное государство предоставляет иностранным инвесторам. В мировой практике сложилось несколько видов правовых режимов:

а) национальный режим; б) режим наибольшего благоприятствования;

в) справедливый и недискриминационный режим; г) преференциальный режим; д) режим взаимности1.

Национальный режим в настоящее время является преобладающим в отношении к иностранным инвесторам. Это отражено в ряде международных документов, в частности, одним из первых документов были «Руководящие принципы для международных инвестиций» 1972 г., составленные Международной торговой палатой. На-

1См.: Вельяминов Г.М. Указ. соч. С. 104–116.

147

Глава V. Правовые режимы и практика ограничения иностранных инвесторов

циональный режим уравнивает условия деятельности национальных

ииностранных инвесторов. Иностранные инвесторы могут создавать свои компании на тех же условиях, что и национальные предприниматели, могут избирать организационно-правовые формы для осуществления своей хозяйственной деятельности, предусмотренные законодательством страны-реципиента и т.д.

Вцелом принцип национального режима дает возможность иностранным предпринимателям хозяйствовать на тех же условиях, что

инациональные предприниматели, иметь равный доступ к финансовым, трудовым, природным, информационным ресурсам, что предполагает обеспечение соответствующих условий конкуренции.

Термин «национальный режим», как и «режим наибольшего благоприятствования» воспринят законодательными и международными актами, регулирующими привлечение иностранных инвестиций, из договоров о торговле и мореплавании, где первый означал уравнивание прав иностранных коммерсантов с отечественными, а второй — уравнивание в правах иностранных коммерсантов из разных государств между собой.

Вмеждународных договорах СССР и РФ принцип национального режима нашел свое отражение не сразу. Первоначально предоставлялся только режим наибольшего благоприятствования, т.е. распространение на инвесторов договаривающейся стороны тех же прав, которые предоставляются инвестору из любого третьего государства, а предоставление национального режима если и упоминалось, то только как отдаленная перспектива — «по мере возможности и в соответствии с действующим законодательством» (соглашения с Францией, Канадой, Испанией, Бельгией, Нидерландами). Для периода 1987–1991 гг. такой подход был обусловлен наличием в

СССР плановой экономики. Более поздние соглашения исходят уже из национального режима для иностранных инвестиций (соглашение с Великобританией и др.).

Режим наибольшего благоприятствования был закреплен еще в 1948 г. в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), а затем был отражен в качестве общепризнанного в уставе Всемирной торговой организации (ВТО).

Режим наибольшего благоприятствования определяется в качестве основополагающего и во многих двусторонних соглашениях о поощрении и взаимной защите капиталовложений с участием Российской Федерации. Нередко в таких соглашениях встречается также

148

§ 1. Правовые режимы, предоставляемые иностранным инвесторам

ссылка на то, что договаривающиеся государства соглашаются установить для иностранных инвесторов режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый собственным инвесторам1, т.е. национальный режим. Но в то же время в таких соглашениях часто прямо указывается, что инвесторам будет предоставляться тот режим (режим наибольшего благоприятствования либо национальный), который является наиболее благоприятным. Практически во всех соглашениях, указывающих на предоставление национального режима, предусматривается возможность для принимающего государства устанавливать изъятия ограничительного характера из национального режима, определять отрасли и сферы экономики, где ограничивается деятельность иностранных инвесторов2. В случае если соглашение предусматривает предоставление иностранным инвесторам режима наибольшего благоприятствования, указанные изъятия

иограничения применимы ко всем иностранным инвесторам.

Вцелом ряде случаев предоставление национального режима не означает полного тождества режимов иностранного инвестора и национального. Многие государства устанавливают ряд ограничений для иностранного предпринимателя и, хотя наблюдается тенденция к сокращению ограничений, они еще сохраняются. Ограничения могут предусматриваться в международных двусторонних соглашениях о защите и поощрении инвестиций, могут содержаться также и в национальных законах.

Например, распространенное ограничение — недопущение иностранного инвестора в определенные сферы экономики. Чаще всего это телеграф, телефон, оборонная промышленность и т.д. Некоторые страны устанавливают те или иные требования, обязывающие ино-

1См., напр.: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Греческой Республики от 30 июня 1993 г. о поощрении и взаимной защите капиталовложений; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Дания от 4 ноября 1993 г. о поощрении и взаимной защите капиталовложений; Соглашение между РФ и Государством Кувейт от 21 ноября 1994 г. о поощрении и взаимной защите капиталовложений // СПС «КонсультантПлюс».

2См., напр.: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Куба от 2 июля 1993 г. о поощрении и взаимной защите капиталовложений; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Албания от 11 апреля 1995 г. о поощрении и взаимной защите капиталовложений // СПС «КонсультантПлюс».

149

Глава V. Правовые режимы и практика ограничения иностранных инвесторов

странного инвестора предварительно получить от соответствующего государственного органа разрешение на инвестирование. В ряде стран такое требование устанавливается лишь в отношении определенных сфер вложения капитала, в то время как в других странах это является общим правилом и распространяется на все сферы экономики.

В странах, где требуется получение разрешения на инвестирование, созданы специальные органы, осуществляющие контроль за созданием и деятельностью предприятий с иностранным участием. Функции таких органов, понятно, различны. Например, Совещательная комиссия по иностранным вложениям Министерства торговли и промышленности Финляндии рассматривает только те случаи, когда иностранный инвестор владеет контрольным пакетом акций создаваемой компании. В Португалии функции соответствующего органа — Института торговли, туризма и инвестиций — значительно шире. Это не только контролирующий орган, но и орган, оказывающий инвестору помощь: информационную, в прохождении заявок, получении различных согласований и т.д.

Почти во всех странах есть отрасли:

1)где иностранные инвестиции поощряются (например, отрасли слаборазвитые или импортозамещающие);

2)куда иностранные вложения ограничиваются (например, страховое дело, банки);

3)куда доступ для иностранного капитала закрыт (это, как пра-

вило, телеграф, телефон, почта, энергетика, оборонная промышленность).

Начиная с 1990-х гг. одной из главных тенденций движения капиталов на мировом рынке был процесс либерализации его регулирования в целях создания наиболее привлекательного инвестиционного климата. Отражением этого является предоставление национального режима иностранным инвесторам, что в настоящее время получает все большее распространение и признание. К этому призывают многочисленные документы различных международных организаций. Считается, что это соответствует позитивному развитию отношений между странами в сфере инвестиций.

Многие специалисты считают предоставление национального режима свидетельством наличия благоприятного инвестиционного климата в стране — реципиенте капитала. Исходя из этого МВФ и Всемирный банк выступают против предоставления инвестору осо-

150