Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России. Монография

§ 2. Инвестиционный климат в России

Иностранные инвесторы отмечают ряд правовых факторов, которые мешают их работе на российском рынке. Основные трудности они связывают, прежде всего:

с неадекватностью и нестабильностью налогового законодательства;

незащищенностью прав собственности;неясностью хозяйственного законодательства, его нестабиль-

ностью.

Не меньшие трудности у них вызывают:слабость контрактных отношений;

несоблюдение обязательств со стороны государства и предпринимательских структур.

Успешной работе иностранных инвесторов мешает отсутствие надежной информации об инвестиционных потребностях российских предприятий, куда могли бы быть направлены инвестиции, что во многом объясняется слабостью развития консультативных, информационных услуг.

Отсутствие четкой, обоснованной государственной концепции о привлечении иностранных инвестиций привело к тому, что основные инвестиции сосредоточены в добывающих отраслях. В то же время отрасли, определяющие общий технологический уровень российской промышленности и имеющие ключевое значение для развития национальной экономики, остаются сравнительно непривлекательными для иностранных инвесторов. Поэтому влияние иностранного предпринимательского капитала на развитие большинства отраслей российской экономики остается минимальным. Это же объясняет и неравномерность распределения иностранных инвестиций по регионам. В основном они сосредоточены в ключевых нефтедобывающих регионах: Сахалинской и Тюменской областях, включая ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

В 2000 г. отраслевая структура иностранных инвестиций улучшилась, возросли почти в два раза инвестиции в отрасли машиностроения и металлообработки, но доля их составила лишь 5% от всех поступлений. В последующие годы эта доля не изменилась.

Такое распределение иностранных инвестиций лишь усугубляет сырьевую зависимость нашей экономики, не способствует ее реструктуризации. Для изменения ситуации нужно кардинальное изменение российской инвестиционной политики.

131

Глава IV. Инвестиционный климат

Вместо этого исследователи отмечают, что политика по привлечению и использованию иностранных инвестиций, особенно прямых иностранных инвестиций, характеризуется отсутствием комплексного подхода, непоследовательностью, несоответствием провозглашаемых намерений реальным мероприятиям. Иными словами, в России, по сути, отсутствует продуманная четкая инвестиционная политика, нацеленная на развитие российской экономики, на ее реструктуризацию, модернизацию, сокращение ее сырьевой направленности, на развитие новых технологий, конкурентоспособности, на выделение и поощрение приоритетных направлений и т.д.

Результатом такого положения явилось недостаточное поступление в страну иностранных инвестиций и их плохая «качественная» характеристика, их структура, а именно:

1)концентрация иностранных инвестиций в сырьевых отраслях;

2)крайне неравномерное географическое распределение инвестиций, что во многом обусловлено первым фактором.

Отсутствие в России стабильной и скоординированной политики в отношении иностранных инвестиций можно проиллюстрировать следующими примерами.

В первый период после допуска в страну иностранного капитала 1987–1990 гг. декларируемые государством цели в основном совпадали с его реальной политикой в тот период. Совместным предприятиям (в тот период единственно возможная форма участия иностранных инвесторов) предоставлялись особые условия деятельности в обстановке действовавшей плановой экономики, которые были весьма привлекательными, а именно — совместные предприятия освобождались от уплаты налогов на прибыль в течение первых двух лет с момента объявления первой прибыли, имели право осуществления самостоятельных внешнеторговых операций, самостоятельно устанавливали размеры и формы оплаты труда, самостоятельно планировали и осуществляли свою деятельность без вмешательства государственных органов, продавали и покупали товары по договорным (а не плановым) ценам и т.д.1

1Подробнее см.: Вознесенская Н.Н. Совместные предприятия как форма международного экономического сотрудничества. М., 1989. С. 193–201.

132

§2. Инвестиционный климат в России

Вэтот же период постепенно формировался инвестиционный климат, сопоставимый с климатом других стран, принимающих капитал. Однако процедура создания совместных предприятий, необходимость получать многочисленные разрешения (до 20 инстанций), условия плановой экономики во многом препятствовали их созданию, несмотря на постепенно складывающийся благоприятный климат.

Впериод с 1991 по 1995 г. произошли серьезные изменения в российском законодательстве. В июле 1991 г. был принят первый Закон об иностранных инвестициях в РСФСР. Предприятия с иностранными инвестициями (доля которых могла достигать и 100%) создавались теперь в тех же правовых формах и на основе тех же правовых норм, что и прочие хозяйствующие субъекты, им стал предоставляться национальный режим, который оказался малопривлекательным по сравнению с особыми условиями их деятельности до этого.

Всоответствии с Законом об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г. на предприятия с иностранным участием распространяется национальный налоговый режим (ст. 28). Но там же сделана оговорка о возможности налоговых льгот для иностранных инвестиций в приоритетных отраслях и отдельных регионах. На практике это положение не действовало. Так, льготы, ранее установленные для Дальневосточного региона, не соблюдались, за исключением свободной экономической зоны Находки и Сахалина.

Освобождение предприятий с иностранным участием от налогов сроком на два года, установленное ранее, было отменено в начале 1992 г. Правда, в конце 1992 г. двухлетние «налоговые каникулы» были восстановлены, но лишь для предприятий с иностранным участием, зарегистрированных до 1 января 1992 г.

Только в 1992 г. было установлено шесть дополнительных налогов и сборов для предприятий с иностранным участием, действующих в нефтегазовой промышленности. В целом все эти налоги и сборы поглощали 47% доходов совместных предприятий; для сравнения: в США и Великобритании эта доля составляет 15–20%, в Аргентине и Колумбии — 20–25% и т.д.

С 1989-го по 1993 г. включительно число налогов увеличилось с трех до девяти, а налог на прибыль возрос с 25 до 32%, был введен НДС в размере 28%, который был снижен в 1993 г. до 20%.

Действующий в России режим налогообложения расценивается иностранными инвесторами как крайне неблагоприятный, став-

133

Глава IV. Инвестиционный климат

ки налогообложения чрезвычайно высоки по международным стандартам.

Примерно то же относится к импортно-экспортному таможенному режиму. В 1992 г. были введены экспортные пошлины. Они резко снизили результативность деятельности ряда предприятий с иностранными инвестициями, создававшихся без учета возможного введения этих сборов. Дополнительный элемент неопределенности в хозяйственную деятельность вносят их частные изменения.

В1993 г. в России принят новый Закон РФ от 21 мая 1993 г.

№5003-1 «О таможенном тарифе»1. Однако его ст. 37, посвященная тарифным льготам, не содержит положения о праве указанных предприятий ввозить имущество, предназначенное для собственного материального производства, без обложения таможенной пошлиной и налогом на импорт, как это было предусмотрено ст. 24 Закона об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г., и эта статья фактически не применялась.

Вконце 1993 г. в России под давлением отраслевых лобби началось стихийное и непредсказуемое повышение пошлин по отдельным товарным группам (автомобили, спиртные напитки, некоторые другие товары, некоторые виды продовольствия). Это нанесло ущерб инвесторам, вложившим значительные суммы в организацию торговли этими товарами на внутреннем российском рынке.

С целью улучшения климата для иностранных частных инвестиций был подписан Указ Президента РФ от 27 сентября 1993 г.

№1466 «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями». В нем было установлено положение, названное «дедушкиной оговоркой». Его смысл в том, что вновь издаваемые нормативные акты, регулирующие условия функционирования на территории Российской Федерации иностранных и совместных предприятий, не действуют в течение трех лет в отношении предприятий, существовавших на момент вступления в силу этих актов (за исключением актов, улучшающих условия). Были объявлены недействительными и не подлежащими исполнению все нормативные акты Правительства РФ, госкомитетов, министерств и ведомств, всех субъектов РФ, устанавливающие дополнительные ограничения в деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации.

1Российская газета. 1993. 5 июня (с послед. изм.).

134

§ 2. Инвестиционный климат в России

Однако за этим не последовало опубликования отнесенных к этой категории конкретных документов, не последовало также никаких практических шагов для внедрения в практику положения об отсрочке на три года введения в действие новых нормативных актов, ухудшающих условия функционирования иностранного инвестора, что фактически лишило этот Указ практического значения.

Более того, продолжилось введение новых ограничений. Так, другим Указом Президента РФ от 17 ноября 1993 г. № 1924 «О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории Российской Федерации»1 были введены существенные ограничения на деятельность в России банков с иностранным участием. У нескольких иностранных банков были отобраны уже выданные лицензии. В 1994 г., несмотря на провозглашенный трехлетний мораторий, налоговый и импортный режимы для предприятий с иностранными инвестициями были ухудшены вновь.

Федеральным законом от 13 марта 1995 г. № 31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности»2 отменяются все ранее предоставленные льготы по обложению товаров экспортными и импортными пошлинами, за исключением тех, которые предусмотрены Законом РФ «О таможенном тарифе» и Таможенным кодексом РФ. Статья 37 Закона РФ «О таможенном тарифе» предоставляет тарифные льготы в отношении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию в качестве вклада в уставный капитал предприятий с иностранными инвестициями.

Постановление Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 883 «О льготах по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями»3 уточняет, что эти товары освобождаются от обложения таможенными пошлинами, если они не являются подакцизными товарами, если они относятся к основным производственным фондам и если они ввозятся в сро-

135

Глава IV. Инвестиционный климат

ки, установленные учредительными документами для формирования уставного капитала.

Указ Президента РФ от 25 января 1995 г. № 73 «О дополнительных мерах по привлечению иностранного капитала в отрасли материального производства» предоставлял некоторые льготы (в частности, снижение в два раза таможенной пошлины) при условии, что сумма осуществленных инвестиций составляет не менее 100 млн долл. Понятно, что действие этого Указа было ограничено, поскольку он был рассчитан лишь на крупные инвестиции.

Наибольшую озабоченность иностранных инвесторов вызвала отмена льгот для предприятий в сфере материального производства. Так, согласно Закону об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г., валютная выручка от экспорта собственной продукции должна была целиком оставаться в распоряжении предприятий, полностью принадлежащих иностранным партнерам и совместным предприятиям, в уставном фонде которых доля иностранных партнеров превышает 30% (ст. 25); имущество, ввозимое ими для целей материального производства, освобождается от взимания таможенной пошлины и не облагается импортным налогом (ст. 24). На практике эти статьи не выполнялись, не соблюдались и положения гл. 7 Закона, касающиеся льгот для иностранных инвесторов в свободных экономических зонах.

Характеризуя инвестиционный климат в России, следует сказать о возможности участия иностранного инвестора в приватизации, предусмотренной ст. 37 Закона об иностранных инвестициях 1991 г.

Механизм участия иностранных инвесторов в приватизации государственной собственности не был отработан. Такое участие допускалось законодательными актами, но практически ни одна из принятых моделей приватизации к этому не приспособлена. Иностранные инвесторы оказались фактически отстраненными от малой приватизации. Им предлагалось участвовать только в приватизации убыточных промышленных предприятий, законсервированных объектов незавершенного строительства и т.д. В случае участия иностранных инвесторов в приватизации предприятий, производящих наукоемкую продукцию, конверсируемых оборонных предприятий, предприятий топливно-энергетического комплекса требовалось обязательное лицензирование в порядке, установленном законодательством РФ. Кроме того, были предусмотрены такие ограничения, как

136

§ 2. Инвестиционный климат в России

полный запрет на участие иностранных инвесторов в приватизации отдельных объектов, установление верхнего предела для участия иностранного инвестора в уставном капитале акционерного общества сроком до трех лет, сохранение за Госкомимуществом доли акций, дающих право вето или решающего голоса. Не до конца был отработан и финансовый механизм участия иностранных инвесторов в приватизации.

Некоторые исследователи полагают, что в этот период было полное пренебрежение государственной власти к данным ранее иностранным инвесторам обещаниям, гарантиям, в том числе закрепленным законодательно, отклонение реальных действий государства от его деклараций. Произошло явное ухудшение инвестиционного климата. В 1994–1995 гг. для исправления ситуации принимается несколько указов (23 мая 1994 г., 10 июня 1994 г., 25 января 1995 г.) о мерах по привлечению иностранных инвестиций, которые не сыграли существенной роли. Принятая 13 октября 1995 г. Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ1 вызвала стремление к протекционизму и защите отечественных инвестиций.

17 сентября 1994 г. был принят Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1928 «О частных инвестициях в Российской Федерации»2, но результативность его также была незначительной.

Инвестиционная политика в этот период была сдерживающей, а не привлекательной. Препятствия чинились Государственной Думой, отражавшей интересы директоров крупных приватизированных предприятий. Дума не приняла проект закона об иностранных инвестициях 1995 г., препятствовала принятию законов о соглашениях о разделе продукции, о свободных экономических зонах, о концессионных договорах.

Третий период (1996–2000 гг.) привлечения иностранных инвестиций характеризуется как хаотичный. Россия не смогла обеспечить реализацию базовых мер по созданию благоприятного инвестиционного климата. Относительная финансовая стабилизация 1996–1997 гг. была перечеркнута кризисом 1998 г. Война в Чечне обусловила нестабильность. Принятые правовые акты не спо-

137

Глава IV. Инвестиционный климат

собствовали улучшению инвестиционного климата. Так, практически никакой роли не сыграло постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 534 «О дополнительном стимулировании частных инвестиций в Российской Федерации»1, где была предусмотрена государственная поддержка реализации прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов, в том числе путем предоставления государственных гарантий по возмещению части вложенных инвестором финансовых ресурсов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по его вине. Размер государственной поддержки в виде государственных гарантий не мог превышать 60% заемных средств, необходимых для его осуществления.

Инвесторы, в отношении которых принято решение о предоставлении государственных гарантий, направляют предложение банкам для оформления кредитных договоров. Право на участие в конкурсе на получение государственной поддержки имеют коммерческие высокоэффективные инвестиционные проекты, по которым инвестор вкладывает не менее 20% собственных средств.

Важнейший Закон о СРП был принят с большим трудом. Он вступил в силу с января 1996 г., но необходимые дополнительные законы и постановления так и не были приняты. В результате с 1996 по 1999 г. не было подписано ни одного соглашения о СРП.

Одним из важнейших моментов, определяющих благоприятный инвестиционный климат в стране, является стабильность правового регулирования, стабильность законодательства. Применительно к иностранным инвестициям правовое регулирование России такой стабильностью не отличается. Несмотря на то что Закон об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г. просуществовал почти 10 лет и, казалось бы, должен был в этот период свидетельствовать о наличии стабильности, это далеко не так. Многочисленные указы, подзаконные акты нередко шли в разрез с нормами закона, дестабилизировали ситуацию, ухудшали условия инвестирования, и главное — создавали неуверенность в возможности осуществления своих прав.

В июле 1991 г. был принят Закон об иностранных инвестициях РСФСР, а в 1992 г. были предприняты меры в инвестиционной, налоговой и таможенно-тарифной областях, которые изменили режим регулирования иностранных инвестиций в худшую сторону, нару-

1СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2298 (с послед. изм.).

138

§ 2. Инвестиционный климат в России

шили ряд норм Закона 1991 г. и подорвали доверие к устойчивости условий инвестирования в России.

Вэтот период идет процесс принятия регионального инвестиционного законодательства, однако существующая неясность в распределении полномочий федеральных и региональных властей затрудняет его применение.

Вцелом политика России в отношении иностранных инвестиций как во второй, так и в третий периоды характеризуется несовпадением правительственных деклараций с реальной нормотворческой и административной практикой.

Период с 2000 по 2008 г. характеризует событие, которое во многом перечеркнуло существовавшее правовое регулирование иностранных инвестиций в России, хотя формально его не отменило.

Вапреле 2008 г. был принят новый Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Закон 2008 г. завершил этап 20-летнего развития российского законодательства в этой сфере, что само по себе требует подведения некоего итога и оценки инвестиционного регулирования. Это требует также выявления как достигнутых результатов, так и открывшихся в связи с ним перспектив для иностранных инвесторов и для экономики России.

Статья 1 Закона 2008 г. установила, что данным Федеральным законом устанавливаются изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами.

Ограничения иностранного инвестора — вполне правомерны

инаходятся в полном соответствии с международной практикой. Предыдущие законы 1991 и 1999 гг. также содержали известные ограничения, в частности, касающиеся иностранных инвестиций в банковской и страховой деятельности.

Закон 2008 г. уникален. Это единственный Закон, который использует термин «ограничительные меры» только для камуфляжа. На самом деле не ограничивает, а допускает иностранный капитал в сферы, которые ранее были для него закрыты — «стратегические от-

139

Глава IV. Инвестиционный климат

расли, имеющие значение для обороны страны и безопасности государства».

§3. Административная система управления иностранными инвестициями

Залогом стабильности инвестиционного климата в России мог бы стать авторитетный и обладающий достаточно широкими полномочиями государственный орган, ответственный за подготовку предложений по формированию инвестиционной политики, ее реализации в практической деятельности Правительства РФ и всех органов государственного управления и обеспечивающий единство подхода к этому вопросу в национальном масштабе. Однако на этом участке наблюдается постоянная организационная перестройка.

До 1991 г. никакого специализированного органа не было. Созданный в 1992 г. Комитет по иностранным инвестициям вскоре был ликвидирован. Его функции были переданы организации более широкого профиля — Российскому агентству международного сотрудничества и развития (РАМСИР). Постановление Правительства РФ от 12 декабря 1992 г. № 9951 утвердило положение РАМСИР. В функции РАМСИР входили следующие задачи:

участие в формировании и реализации государственной политики по привлечению иностранного капитала, включая займы и кредиты;

проведение экспертизы инвестиционных проектов, разработка федеральных и региональных инвестиционных программ;участие в работе по созданию и развитию свободных эконо-

мических зон;участие в организации и проведении международных инве-

стиционных торгов;представление России в международном переговорном про-

цессе и т.д.

Несмотря на свои широкие полномочия, РАМСИР не получил права единолично решать важнейшие вопросы, касающиеся иностранных инвестиций. В результате иностранные инвесторы должны

1СААП РФ. 1993. № 2. Ст. 104.

140