Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России. Монография

§ 2. Источники регулирования иностранных инвестиций в России на современном этапе

Гражданское законодательство опосредует взаимоотношения предприятий с иностранным участием с их многочисленными контрагентами: различного рода сделки, договоры, вещные права, вопросы представительства, исковой давности — все это регулируется Гражданским кодексом РФ.

Нередко в различного рода законах содержатся на этот счет прямые указания: «Отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации», — гласит ст. 8 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»1.

Вопросы деятельности иностранного инвестора, регулируемые Гражданским кодексом, затрагиваются в работе лишь по мере необходимости, если в специальном законодательстве содержится какаялибо специфика.

Известно, что существует множество норм международного права, содержащихся в многосторонних и двусторонних международных договорах, которые регулируют многие вопросы инвестиционных отношений.

Вопрос об иерархии разного вида норм в нашем праве решен. Нормы специальных законов превалируют над общегражданскими нормами, на то они и специальные. Обычно об этом содержится оговорка в самих специальных законах, например, в п. 4 ст. 1 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»: «В случае, если законодательными актами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом в сфере регулирования отношений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего Федерального закона».

Что касается вопроса соотношения норм международных договоров, заключенных Российской Федерацией, и норм национального права, то он также однозначно решен и многократно закреплен, в первую очередь, в Конституции, в Гражданском кодексе РФ, в законах об иностранных инвестициях и т.д.

1СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096 (с послед. изм.).

51

Глава II. Источники регулирования иностранных инвестиций в России

Так, ст. 7 ГК РФ «Гражданское законодательство и нормы международного права» устанавливает, что общепризнанные принципы

инормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации. Международные договоры Российской Федерации применяются к гражданским правоотношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора». Тот же принцип закреплен в ст. 24 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» и в ст. 5 Закона об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г.

Вданной работе далее рассматривается специальное законодательство и соответствующие международно-правовые акты.

Специальное законодательство, относящееся к регулированию иностранных инвестиций. Как уже ранее говорилось, 13 января 1987 г. были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР № 6362-XI «О вопросах, связанных с созданием на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций с участием советских и иностранных организаций, фирм и органов управления»1 и постановление Совета Министров СССР № 49 «О порядке создания на территории СССР

идеятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран — членов СЭВ»2. Кроме того, опубликовано постановление Совета Министров № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран — членов СЭВ»3.

17 сентября 1987 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 1074 «О дополнительных мерах по совершенствованию внешнеэкономической деятельности в новых усло-

52

§ 2. Источники регулирования иностранных инвестиций в России на современном этапе

виях хозяйствования»1, которое внесло существенные изменения в постановление Совета Министров СССР от 13 января 1987 г. № 49, направленные на дальнейшее развитие сотрудничества с фирмами капиталистических и развивающихся стран, совершенствование работы по созданию и деятельности совместных предприятий. 2 декабря 1988 г. было принято постановление Совета Министров СССР

№ 1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций»2, которое имеет непосредственное отношение к совместным предприятиям.

Помимо этих постановлений появилось огромное количество ведомственных постановлений и инструкций: Инструкция Министерства финансов СССР от 12 ноября 1987 г. № 34 «О порядке регистрации совместных предприятий, международных объединений и организаций, создаваемых на территории СССР с участием советских и иностранных организаций, фирм и органов управления»3, совместное письмо Министерства финансов СССР и Центрального статистического управления СССР от 27 февраля 1987 г. «О ведении учета и отчетности на совместных предприятиях, в международных объединениях и организациях, издаваемых на территории СССР»4 и многие другие.

Уже в этих первых законодательных актах о совместных предприятиях, например, Постановлении № 49 говорится, что «совместные предприятия руководствуются в своей деятельности не только этим Постановлением, но и другими актами законодательства Союза ССР и союзных республик с изъятиями, установленными межгосударственными и межправительственными договорами СССР».

Под «другими актами» имеются в виду прежде всего те, на которые есть ссылки в Постановлении № 49. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 мая 1978 г. «О подоходном налоге с иностранных юридических и физических лиц». В Постановлении № 49 содержится отсылка к трудовому законодательству, кроме

53

Глава II. Источники регулирования иностранных инвестиций в России

того, на совместные предприятия распространяются и общегражданские правовые нормы, не противоречащие этому Постановлению.

Поскольку совместные предприятия являлись «юридическими лицами по советскому законодательству», постольку, естественно, на них распространялись нормы общегражданского законодательства. Это положение, однако, необходимо сопроводить оговоркой: во-первых, на совместные предприятия не распространялись те нормы Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик1, которые имели ограничительный адресат, скажем, адресованные только государственным организациям. По этой же причине не распространялся на них и Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Во-вторых, к совместным предприятиям не применялись те общегражданские нормы, которые противоречили специальным нормам.

При коллизии общих норм, в частности, норм общегражданского законодательства, и специальных норм применяются последние.

В первых актах о совместных предприятиях указывалось, что советское законодательство применяется «с изъятиями, установленными межгосударственными и межправительственными договорами

СССР». Это означает, что при коллизии норм международных договоров, касающихся данного вопроса, и соответствующих норм

советского законодательства как общих, так и специальных, применяются первые, т.е. установлен приоритет норм международного права. Это соответствовало ст. 170 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, где говорилось: «Если международным договором или международным соглашением, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора или международного соглашения».

Это были, прежде всего, международные соглашения о защите иностранных капиталовложений. Советский Союз по состоянию на сентябрь 1989 г. заключил 6 таких соглашений (Бельгия, Голландия, Великобритания, Финляндия, Франция, ФРГ), а также межгосударственные соглашения об избежании двойного налогообложения. Со-

1Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 733 (с послед. изм.).

54

§ 2. Источники регулирования иностранных инвестиций в России на современном этапе

ветский Союз имел такие соглашения с 19 капиталистическими странами. Если с этими странами создавались совместные предприятия, то вопросы налогообложения иностранных участников совместных предприятий регулировались нормами таких соглашений. В договорах СССР с Австрией, Великобританией, Кипром, Финляндией, например, было предусмотрено, что на основе взаимности дивиденды партнеров не облагаются налогом.

Таким образом, регулирование совместных предприятий в Советском Союзе осуществлялось разными по значимости правовыми актами. Приоритет имели международные соглашения. По степени значимости затем следовало специальное регулирование и на третьем месте было общегражданское и иное общее законодательство. С учетом указанных моментов, основное значение имело специальное регулирование.

Права и обязанности иностранного партнера в период, когда не было закона об иностранных инвестициях, устанавливались и фиксировались в учредительном договоре, заключенном на базе национального права с учетом норм международных договоров.

При сравнительном анализе советского регулирования и соответствующих законов зарубежных стран бросается в глаза тот факт, что в СССР было принято два отличающихся друг от друга правовых документа: Постановление № 49 и Постановление № 48.

Это не логично, к тому же, с практической точки зрения, наличие двух разных актов затрудняло развитие трехстороннего сотрудничества в форме совместного предприятия, например, при участии советского предприятия, предприятия из другой социалистической страны и капиталистической фирмы.

В Постановлении № 49, касающемся сотрудничества в форме совместных предприятий с фирмами капиталистических и развивающихся стран, был закреплен ряд основополагающих правовых принципов: во-первых, принцип, устанавливающий строго разрешительный порядок создания совместных предприятий на территории

СССР; во-вторых, принцип применения к ним национального (советского) законодательства. В тот период существовало преимущественно договорное, а не законодательное регулирование отношений сотрудничества в форме совместных предприятий.

Анализ специальных актов, Указа Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1987 г. № 6362-XI и Постановлений № 48 и № 49 от 13 января 1987 г. позволяет считать, что они носили ком-

55

Глава II. Источники регулирования иностранных инвестиций в России

плексный характер, содержали нормы правового статуса, порядка деятельности, инвестиционного регулирования, регулировали трудовые и налоговые вопросы и т.д.

Комплексное и при этом достаточно скудное регулирование сложной и многоплановой проблемы не могло быть всеобъемлющим. Было много пробелов. В частности, не оговаривалось, в каких сферах могли создаваться совместные предприятия.

Существовало слишком много ограничений для иностранного инвестора. Например, максимальное его участие в совместном предприятии ограничивалось 49%. Вскоре стали приниматься новые правовые акты в целях совершенствования первых постановлений. Например, Постановление № 1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций» содержало ряд новшеств, создавших более благоприятные условия для развития совместных предприятий на территории Советского Союза.

Во-первых, оно отменило существовавшие ограничения на иностранное участие (49% в уставном фонде), и доли советского и иностранного партнеров в совместном предприятии стали определяться по договоренности сторон. Во-вторых, были внесены важные изменения в организацию органов управления совместными предприятиями, было отменено требование о занятии двух высших постов (председателя правления и генерального директора) советскими гражданами. Органам управления совместных предприятий было предоставлено больше прав. Вопросы найма и увольнения, формы и размеры оплаты труда, а также материального поощрения работников предприятия стали решаться самим предприятием. В-третьих, был введен ряд льгот как для предприятия, так и для его иностранного участника. В-четвертых, был устанавллен дифференцированный подход к совместным предприятиям, создаваемым на территории

СССР. Теперь в зависимости от конкретных инвестиций предоставлялись неодинаковые льготы. Большие льготы давались предприятиям, создаваемым в районе Дальнего Востока.

На наш взгляд, первый период развития советского законодательства, относящийся к совместным предприятиям с участием иностранного инвестора, был не очень успешным, но все же значимым. Наш рынок после 60 лет железного занавеса стал открыт для иностранного капитала, хотя и со многими ограничениями. Пожалуй,

56

§ 2. Источники регулирования иностранных инвестиций в России на современном этапе

этим в основном и исчерпывается положительная оценка предпринятых начинаний. Вплоть до середины 1991 г., когда был принят первый Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР»1, предпринимались многочисленные меры для совершенствования правового регулирования, однако они не столько совершенствовали, сколько вносили нестабильность.

Непоследовательность, непредсказуемость правового регулирования (к сожалению, очень характерная и для сегодняшнего момента) привели к тому, что эйфория по поводу принятия Постановлений 1987 г. сменилась скептически настороженным отношением к нашим мерам привлечения иностранного капитала.

Привлечь серьезный иностранный капитал не удалось, а созданные совместные предприятия в своем большинстве были мелкими или даже мельчайшими. Иностранный инвестор закрепляется на рынке, но серьезного капитала не вносит. После первых Постановлений 1987–1988 гг. проводятся достаточно вялые, нерешительные меры в рассматриваемой сфере. Отдельные положения, касающиеся иностранных инвестиций, были вкраплены в некоторые союзные акты — Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в

СССР»2, Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР от 10 декабря 1990 г.3; несколько позднее был принят Указ Президента СССР от 26 октября 1990 г. № УП-942 «Об иностранных инвестициях в СССР»4.

Перед августовским путчем, 5 июля 1991 г., были приняты, наконец, Основы законодательства об иностранных инвестициях, но им не суждено было стать общесоюзным актом — Союз вскоре распался.

1 сентября 1991 г. вводится в действие принятый 4 июля 1991 г. Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (далее — Закон об иностранных инвестициях в РСФСР), на котором сказалось влияние Основ законодательства об иностранных инвестициях СССР, однако применение самих Основ после распада СССР стало нецелесообразно.

1Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008 (с послед. изм.).

57

Глава II. Источники регулирования иностранных инвестиций в России

С принятием Закона об иностранных инвестициях в РСФСР начался второй этап развития законодательства в рассматриваемой сфере. В первом периоде развития нашего законодательства упор делался на совместное предприятие как некий новый и не свойственный элемент существовавшей в тот период плановой экономики и потому требовавший определения своего места в этой экономике и норм соотношения с ней. Иностранный инвестор — участник совместного предприятия рассматривался не самостоятельно, а как элемент этого предприятия. Не он и не его права и обязанности были предметом регулирования первых актов 1987 г. До 1991 г. использовались термины «иностранный инвестор», «иностранная инвестиция». Иностранный участник совместного предприятия определял свои права и обязанности в учредительном договоре. В тот период была путаница между уставом и договором совместного предприятия. Часто эти документы дублировали друг друга, содержание их было весьма своеобразно и во многом отличалось от содержания учредительных документов торговых товариществ и обществ. Акционерного законодательства в тот период в СССР не существовало.

Нередко иностранный участник настаивал на заключении дополнительного инвестиционного соглашения, где он пытался закрепить условия инвестирования своего капитала и свои права и обязанности. Он стремился к этому еще и потому, что инвестиционный договор (не учредительный) мог рассматриваться как некая внешнеторговая сделка, и к нему могло быть применимо иностранное право. Это вносило какую-то определенность в положение инвестора.

До принятия Закона об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г. совместное предприятие было единственной формой использования иностранных инвестиций.

Этот закон определил правовые и экономические основы существования иностранных инвестиций на территории РСФСР. Его целью было привлечение и эффективное использование в народном хозяйстве Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой зарубежной техники и технологий, управленческого опыта.

Закон не упоминал совместное предприятие, закон был посвящен регулированию правового режима иностранных инвестиций, вопросам гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам. Он определял, что является иностранной инвестицией, кто может рассматриваться иностранным инвестором и каким образом иностранный

58

§ 2. Источники регулирования иностранных инвестиций в России на современном этапе

инвестор может осуществлять в России свои инвестиции, были определены и возможные виды деятельности иностранного инвестора, а также его права и обязанности.

Вместо совместных предприятий в Законе об иностранных инвестициях в РСФСР использовался термин «предприятия с иностранными инвестициями». Такие предприятия теперь могли создаваться в нескольких организационно-правовых формах — в форме акционерных обществ и других хозяйственных обществ и товариществ, в соответствии с законодательством РСФСР, а такое законодательство уже появилось. Это были еще очень несовершенные правовые акты, но они были.

В соответствии с Законом об иностранных инвестициях в РСФСР 1991 г. на территории РСФСР могли создаваться и действовать:

1)предприятия с иностранными инвестициями, учрежденные в избранной ими организационно-правовой форме, а также их дочерние предприятия и филиалы;

2)предприятия, полностью принадлежащие иностранным инвесторам, а также их дочерние предприятия и филиалы;

3)филиалы иностранных юридических лиц.

За время действия первого Закона об иностранных инвестициях 1991 г. (а это ровно 10 лет) для его развития и в целях восполнения имевшихся пробелов принимались довольно многочисленные правовые акты — указы Президента и постановления Правительства. Среди них важнейшие следующие:

Указ Президента РФ от 27 сентября 1993 г. № 1466 «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями»1;

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»2 (п. 1.10 «Использование иностранных инвестиций»);

Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации»3;

59

Глава II. Источники регулирования иностранных инвестиций в России

Указ Президента РФ от 25 января 1995 г. № 73 «О дополнительных мерах по привлечению иностранных инвестиций в отрасли материального производства Российской Федерации»1;

постановление Правительства РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 26 «О регистрации предприятий с иностранными инвестициями»2;

постановление Правительства РФ от 6 июня 1994 г. № 655 «О государственной регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации»3;

постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. № 1108 «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»4;

постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. № 159 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.94 № 1108 „Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации“»5;

постановление Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. № 1034 «О передаче Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»6.

Все постановления утратили силу в связи с дальнейшими изменениями, произошедшими в российской экономике. Приведенный их перечень позволяет судить о степени несовершенства правового регулирования в рассматриваемой сфере в тот начальный период рыночных преобразований.

9 июля 1999 г. вступил в силу Федеральный закон № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (далее — Закон 1999 г.), отменивший предыдущий одноименный Закон РСФСР 1991 г.

60