§ 2. Правовая база и реалии приватизации в украине

Приватизация (в обратной терминологии — разгосударствление, денациона­лизация) — это процесс расширения сфер частной инициативы и передачи прав совладения или собственности государственным имуществом гражданам и их ассоциациям. Следует выделять три ступени приватизации:

1. денационализация в виде ликвидации государственной монополии на опре­деленную деятельность, занятие которой гражданами и негосударственными юридическими лицами ранее находилось под запретом. Подобное разгосударств­ление создает больший простор для частного предпринимательства без сокраще­ния объектов госсобственности;

2. приватизация в виде передачи на известных условиях прав на совладение физическими и юридическими лицами определенных объектов госсобственности, в результате чего их сособственниками становятся, с одной стороны, государство, а с другой — негосударственные субъекты. Такая частичная денационализация мо­жет быть более или менее глубокой в зависимости от того, какая доля в совмест­ной собственности на данные объекты переходит от государства к частным лицам и их ассоциациям;

3. разгосударствление в виде передачи на известных условиях прав владе­ния определенными объектами госсобственности в руки граждан и негосудар­ственных юридических лиц, вследствие чего последние оказываются полномочны­ми собственниками прежнего госимущества. Такой вид денационализации пред­ставляет собой полную приватизацию данных объектов. Разумеется, во всех случаях приватизация должна иметь (хотя бы формально) правовую базу.

Разгосударствление у нас началось во второй половине 80-х годов по законам СССР об индивидуальной трудовой деятельности, о кооперации, об аренде, о гос­предприятиях, о собственности и др. Эта законодательная база была продублиро­вана в соответствующих нормативных актах союзных республик. После принятия ими в 1990 г. деклараций о государственном суверенитете и законов о своей эко­номической самостоятельности каждая республика стала независимо регулиро­вать денационализацию. Эта независимость окончательно оформилась с развалом СССР в 1991 г. Вместе с тем многое (даже в деталях) из приватизационного зако­нодательства членов СНГ является сходным, поскольку содержание процесса (за исключением Белоруссии времен президентства А.Г. Лукашенко) было общим. Поэтому анализ правовой базы Украины по изменению имущественных отноше­ний дает известное представление о законодательстве по денационализации в СНГ в целом. В нем можно выделить две совокупности правовых актов:

1) нормативная база, содействующая становлению многоукладной экономики;

423

2) законодательство, регламентирующее процедуру, принципы и формы самой приватизации.

Рассмотрим эти две совокупности.

2.1. Нормативная база формирования многоукладности экономики Украины

К этой совокупности нормативных актов относятся практически все правовые документы 90-х годов, ибо они так или иначе формировали условия наибольше­го благоприятствования разгосударствлению. Они весьма многочисленны. Мы вкрат­це остановимся лишь на главных.

Земельный кодекс УССР (от 18.12.1990 г.) допускал временное и постоян­ное пользование, постоянное владение и вечное наследуемое владение земельны­ми участками, о чем речь шла в гл. 16. Он содействовал раскрепощению земле­пользования и землевладения. Земельный кодекс Украины (от 13.03.1992 г.) уже ввел, наряду с государственной, также коллективную и частную собственность на землю, установив условия бесплатной передачи ее в коллективную и частную соб­ственность, ограничения на отчуждения земельных участков и причины изъятия их из коллективного и частного владения. Им не допускалась свободная купля-продажа сельскохозяйственных угодий. Земельный кодекс, принятый в октябре 2001 г., хотя и с некоторыми оговорками, снял и это ограничение, открыв путь для появления в обозримой перспективе новоукраинских латифундистов.

Закон УССР о предпринимательстве (от 07.02.1991 г.) определил общие правовые, экономические и социальные условия предпринимательской деятельно­сти граждан и юридических лиц, гарантии ее свободы и государственной поддер­жки вне зависимости от форм собственности. Он сыграл позитивную роль в деле легализации и раскрепощения частной инициативы.

Закон УССР о собственности (от 26.03.1991г.) декларировал равноправие частной, коллективной и государственной форм собственности. Имел такое же зна­чение, как и Закон о предпринимательстве. Правда, в Конституции Украины (от 28.06.1996 г.) неприкосновенность гарантируется (статья 41) только для частной собственности.

Закон УССР о предприятиях (от 27.03.1991г.) непосредственно связан с За­коном о собственности. Он обозначил виды и организационные формы предприя­тий, правила их создания, регистрации, реорганизации, ликвидации, а также меха­низм осуществления ими предпринимательской деятельности, гарантировал рав­ноправие их форм. Среди них им выделены индивидуальные, семейные, частные, коллективные, коммунальные, государственные и совместные предприятия.

Правда, равноправие госсобственности в данном Законе является лишь декла­рацией, ибо его статья 10 устанавливает, что госсобственность, закрепленная за гос­предприятиями, принадлежит им на правах полного хозяйственного ведения, т. е. самостоятельного владения, пользования и распоряжения на базе уставов с воз­можностью продавать, сдавать в аренду, передавать, предоставлять безвозмездно во временное пользование их основные фонды и оборотные средства, в том числе гражданам (с разрешения владельца или им уполномоченного органа), а также списывать с баланса. Такое полное ведение вылилось в расхищение имущества госпредприятий директорами, особенно путем учреждения на их базе так называе­мых малых предприятий, к которым, по данному Закону, относятся вне зависимос­ти от форм собственности хозяйственные единицы в промышленности и строи­тельстве с численностью работников до 200 чел., в других отраслях материального

424

производства — до 50 чел., в науке и научном обслуживании — до 100 чел., в отраслях нематериального производства — до 25 чел., в розничной торговле — до 15 чел. Приватизаторская мотивизация этого Закона усиливалась тем, что, во-пер­вых, совет или собрание трудового коллектива были вправе часть чистой прибы­ли передавать в собственность работников, а во-вторых, системы, формы и тарифы оплаты труда самостоятельно могла определять администрация. Впрочем, это — лишь наиболее очевидные денационализаторские положения данного Закона.

Закон Украины об аренде имущества госпредприятий и организаций (от 19.05.1992 г.) был переработан в 1995 г. в Закон Украины об аренде госимущест­ва. Он определил аренду как основанное на договоре срочное и платное владение и пользование имуществом. Аренда госимущества является постепенной формой приватизации, поскольку, во-первых, хотя и не отменяет право госсобственности на арендуемые объекты, но предполагает, что доход (прибыль), полученный в ходе его использования становится собственностью арендатора, как и все то, что приоб­ретено в счет данного дохода, а во-вторых, арендатор обладает преимущественным правом выкупа арендованного имущества.

Трудовой коллектив, по этому Закону, имеет преимущественное право на аренду соответствующего предприятия, для чего должен создать хозяйственное товарище­ство с участием не менее половины своих работников и приравненных к ним лиц. Правда сама процедура сдачи госимущества в аренду имеет очень сжатые сроки, в которые арендодатель и трудовой коллектив, желающий стать арендатором, по­ставлены данным Законом. Именно этим обусловлены спешка и последующие зло­употребления. Арендная плата, по данному Закону, не должна превышать 5% стои­мости арендуемого имущества, что объясняется стремлением законодателей под­толкнуть разгосударствление. Аренда доминировала в качестве способа приватиза­ции вплоть до 1993 г.

Закон УССР о хозяйственных товариществах (от 19.09.1991г.) установил понятие и виды хозяйственных товариществ (о них шла речь в гл. 20), правила их образования и деятельности, а также права и обязанности их участников и учре­дителей. Этот Закон сформировал правовую базу создания хозяйственных товари­ществ, в том числе в процессе приватизации. С 1994 г. акционирование стало ос­новной формой приватизации.

Закон Украины о коллективных сельскохозяйственных предприятиях (КСП) от 14.02.1992 г. определил, что объектами собственности КСП являются различ­ные ресурсы, в частности земельные, а также доли в собственности предприятий, в которых они выступают участниками. Паевой фонд членов КСП состоит из ресур­сов, которые разделяются на паи, зависящие от трудового вклада членов и могу­щие ежегодно пополняться из прибыли КСП. Пай является собственностью члена КСП. При выходе он получает право распоряжения им. КСП в соответствии с решением общего собрания может преобразоваться в ряд самостоятельных коопера­тивов. Данный Закон стал нормативной базой реформирования колхозов и совхозов.

Закон Украины о крестьянском (фермерском) хозяйстве (от 31.12.1991 г.) установил социальные экономические и правовые основы образования и деятель­ности этих хозяйств (не распространяется на личные подсобные хозяйства, кол­лективное садоводство и огородничество). Глава крестьянского хозяйства вправе получить земельный участок из земель запаса в аренду, в вечное наследуемое вла­дение и в частную собственность в размере не более 50 га сельхозугодий и 100 га общей площади, а также арендовать дополнительные земельные участки у других лиц. Для стимулирования фермерства такие хозяйства освобождаются данным Законом от платы за землю на три года с момента ее получения и на тот же срок

425

49

от налога (в труднодоступных селах — на 5 лет), а их работники — от налога с доходов, заработанных в крестьянском хозяйстве. При получении ссуд эти хозяй­ства вправе закладывать приватизированную землю и другую собственность; при­чем банки могут без обращения в суд реализовать залог для погашения их задол­женности.

Указ Президента Украины о коммерциализации госторговли и общепита (от 31.01.1992 г.) ликвидировал торги, тресты, фирмы и объединения в этой сфере, отменил распределение товаров в порядке фондирования, освободил министерство торговли от функций хозяйственного управления (планирования, учета и финан­сирования), потребовал образовать и в недельный срок зарегистрировать пред­приятия розничной торговли и общепита в качестве юридических лиц на базе магазинов, кафе и столовых с предоставлением им госимущества на базе аренды.

Указ Президента Украины о коммерциализации деятельности предприятий и организаций сферы услуг (от 18.04.1992 г.) предусматривал те же меры, кото­рые были направлены на демонополизацию сферы обслуживания путем ликвида­ции управленческих структур и учреждения юридических лиц на основе низовых звеньев, получающих статус арендаторов госимущества.

Указ президента Украины о корпоратизации предприятий (от 15.06.1993 г.) предусматривал:

превращение закрытых акционерных обществ, в которых больше 70% акций принадлежало государству и балансовая стоимость фондов которых (на 01.01. 1993 г.) была не менее 20 млн карбованцев, в открытые акционерные общества (ОАО) с правами учредителей, первоначально оставляемыми за органами испол­нительной власти;

утверждение Министерством экономики персонального состава наблюдатель­ного совета этих ОАО из представителей учредителя, обслуживающего банка, тру­дового коллектива и органа приватизации;

возложение прерогатив председателя правления ОАО на руководителя корпо-ратизируемого предприятия, который обязан представить других членов правле­ния в наблюдательный совет из числа должностных лиц корпоратизируемого пред­приятия;

передачу полномочий учредителя ОАО органу приватизации после принятия решения об его разгосударствлении;

предоставление руководителю корпоратизируемого предприятия, его заместите­лям, главным специалистам, начальникам подразделений (в случае выполнения графика приватизации) прав на дополнительное приобретение акций ОАО по их номиналу с отсрочкой полной оплаты в течение года (при уплате 30% номиналь­ной стоимости сразу) на общую сумму до 5% уставного фонда ОАО (после полу­чения акций работниками на льготных условиях).

По существу, этим Указом был совершен подкуп хозяйственной номенклатуры за счет госсобственности в целях ускорения ее приватизации в порядке чиновни­чьего передела.

Закон Украины о банкротстве (от 15.05.1992 г.) детализировал процедуру возмещения требований кредиторов к неплатежеспособным должникам через ме­ханизм банкротства из их имущества, в том числе из фондов госпредприятий (что предусматривалось также целым рядом других нормативных актов, хотя и в об­щей форме). Данный Закон работал на приватизацию по многим направлениям. Он установил, что санация [от лат. sanatio — лечение, оздоровление] прекращает про­цедуру банкротства и допускает приватизацию неплатежеспособных госпредприя­тий по инициативе санатора (с согласия кредиторов и по определению арбитража).

426

Если предложений о санации госпредприятия нет, то арбитраж может признать его банкротом и назначить ликвидаторов из представителей собрания кредиторов, банков, финорганов и фонда госимущества Украины. Ликвидационная комиссия управляет имуществом банкрота, инвентаризует и оценивает его, взыскивает деби­торскую задолженность и реализует имущество банкрота для удовлетворения пре­тензий кредиторов, в том числе через аукцион [от лат. audio — возрастание]. Прежде всего удовлетворяются требования кредиторов, обеспеченные залогом.

Закон Украины о залоге (от 02.10.1992 г.) определил, что залогодателем и залогодержателем могут быть физические и юридические лица, а также государ­ство. Реализация заложенного имущества, в том числе госпредприятий, происходит на аукционе (публичном торге), если иное не предусмотрено договором залога. Если аукцион не состоится, то залогодержатель с согласия залогодателя оставляет залог за собой по первоначальной оценке. Когда сумма реализации залога на аук­ционе или его первоначальная оценка недостаточны для погашения долга, тогда залогодержатель взимает недостающую сумму, коль иное не предписано договором о залоге. Учитывая громадную и постоянно растущую с 1995 г. кредиторскую за­долженность госпредприятий, связанную с искусственным кризисом платежей, можно предположить, что полное введение в действие законов о банкротстве и залоге способно резко ускорить переход госимущества к банковской олигархии.

Закон Украины об иностранных инвестициях (от 13.03.1992 г.) установил, что под предприятиями с иностранными инвестициями понимается любая форма предприятий, если зарубежный инвестор владеет в среднем в течение календарно­го года не менее 20% их заявленных уставных фондов или долей не меньше 100 тыс. дол. Данный Закон, дающий огромные льготы, распространяется только на неруб­левые иностранные инвестиции и лишь на предприятия с иностранными капита­ловложениями. Иностранные инвестиции осуществляются в формах:

долевого участия в создаваемых и действующих предприятиях;

создания предприятий и приобретения действующих предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам;

покупки недвижимости прямо или через ценные бумаги; покупки прав пользо­вания природными ресурсами, в том числе в виде концессии [от лат. concessio — разрешение, уступка] на срок не более 99 лет.

Хотя в этом Законе сказано, что иностранные инвесторы вправе участвовать в приватизации на общих основаниях (кроме земли), но это опровергается рядом его статей, дающих им преимущества по сравнению с национальными физически­ми и юридическими лицами. Прежде всего, иностранные инвестиции не подлежат национализации и реквизиции, кроме случаев стихийных бедствий (эпизоотии и др.). Помимо этого, при изменении законодательства по вопросам иностранных инвестиций в течение 10 лет сохраняется действие законов, имеющих силу на мо­мент их регистрации. Закон об иностранных инвестициях дает инвесторам обшир­ные льготы:

1. их убытки, в том числе упущенная выгода и моральный ущерб, возникаю­щие вследствие действия или бездействия властей, возмещаются немедленно;

2. предприятия с иностранными инвестициями освобождаются от налогооб­ложения дохода с момента получения первых доходов в посреднической деятель­ности на 2 года, в оптово-розничной торговле — на 3 года (с уплатой в дальнейшем налога в размере 70% базовой ставки), а в других сферах — на 5 лет (с последую­щей уплатой налога в размере 50% базовой ставки);

3. обложение предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесто­рам, осуществляется при уменьшении дохода на сумму фактических инвестиций, а

427

всех предприятий с иностранными инвестициями — при вычитании из дохода суммы реинвестиций;

4. продукция собственного производства предприятий с иностранными инве­стициями освобождается на 5 лет от налога на добавленную стоимость;

5. при переводе сумм предприятий с иностранными инвестициями за рубеж они облагаются по ставке 15%, в то время как базовая ставка налогообложения прибыли в Украине с 1996 г. составляет 30%.

Мы упускаем многие детали указанных нормативных актов, способствовавших разгосударствлению как путем содействия денационализации, так и посредством формирования условий, благоприятствующих (или долженствовавших благопри­ятствовать) развитию негосударственного сектора. У нас также нет возможности характеризовать многочисленные поправки к этим актам и большой массив под­законных документов (постановлений Верховного Совета, постановлений и инст­рукций исполнительных органов власти), направленных на обеспечение введения в жизнь соответствующих правовых актов. Все это — предмет хозяйственного права, а не экономической теории. Тем не менее следует рассмотреть основные положения законов, прямо регулирующих процедуру приватизации.