2.3.4.2. Использование свободы собраний и манифестаций

В на­стоя­щее вре­мя в Рос­сии дей­ст­ву­ет по­ря­док реализации права на проведение манифестаций (митингов, шествий, демонстраций и пикетирования), ус­та­нов­лен­ный Ука­зом Пре­зи­ден­та РФ от 25 мая 1992 г. и Указ Пре­зи­диу­ма Вер­хов­но­го Со­ве­та СССР от 28 ию­ля 1988 г. В со­от­вет­ст­вии с дан­ны­ми ак­та­ми ини­циа­то­ры про­ве­де­ния пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия по­да­ют за­яв­ле­ние в ме­ст­ную ад­ми­ни­ст­ра­цию с прось­бой раз­ре­шить им про­ве­де­ние дан­но­го ме­ро­прия­тия. В за­яв­ле­нии по­ми­мо ука­за­ния на це­ли, сро­ки и ме­сто про­ве­де­ния ме­ро­прия­тия, долж­но быть да­но обя­за­тель­ст­во ор­га­ни­за­то­ров дан­но­го пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия о под­дер­жа­нии по­ряд­ка среди уча­ст­ни­ков манифестации, ко­то­рое осу­ще­ст­в­ля­ет­ся си­ла­ми са­мих ор­га­ни­за­то­ров. Та­кое за­яв­ле­ние, по­дан­ное не позд­нее, чем за 10 дней до пред­по­ла­гае­мой ак­ции, долж­но быть рас­смот­ре­но ор­га­ном ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, ко­то­рый вы­но­сит свое ре­ше­ние за 5 дней до пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия. Дан­ное ре­ше­ние мо­жет быть по­ло­жи­тель­ным, то есть ко­гда оно пол­но­стью удов­ле­тво­ря­ет всем тре­бо­ва­ни­ям зая­ви­те­лей. Однако ор­ган ис­пол­ни­тель­ной вла­сти впра­ве пред­ло­жить ор­га­ни­за­то­рам иные вре­мя и ме­сто про­ве­де­ния, в свя­зи с не­об­хо­ди­мо­стью со­гла­со­вы­вать ра­бо­ту транс­пор­та или по дру­гим вес­ким при­чи­нам. Ес­ли ор­га­ни­за­то­ры не со­глас­ны с та­ки­ми из­ме­не­ния­ми, то они мо­гут об­жа­ло­вать дан­ное ре­ше­ние в вы­ше­стоя­щий ор­ган ис­пол­ни­тель­ной вла­сти или суд.

И, на­ко­нец, ор­ган ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, рассмотрев заявление о публичном мероприятии, мо­жет за­пре­тить про­ве­де­ние пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия, ес­ли цель его про­ве­де­ния про­ти­во­ре­чит Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, кон­сти­ту­ци­ям и ус­та­вам субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, уг­ро­жа­ет об­ще­ст­вен­но­му по­ряд­ку и безо­пас­но­сти гра­ж­дан. Та­кой от­каз (как и любое решение органов государственной власти в Российской Федерации – в соответствии с ч.2 ст.46 Конституции) так­же мо­жет быть об­жа­ло­ван в суд.

Проведение пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия может быть прекращено по требованию представителей органов власти:

1) ес­ли не бы­ло по­да­но за­яв­ле­ние о его про­ве­де­нии (сти­хий­ный ми­тинг, ше­ст­вие, бло­ки­рую­щее ра­бо­ту об­ще­ст­вен­но­го транс­пор­та, две де­мон­ст­ра­ции про­тив­ни­ков на од­ной и той же тер­ри­то­рии и др.);

2) ес­ли со­стоя­лось ре­ше­ние о за­пре­те на его про­ве­де­ние, а ор­га­ни­за­то­ры все-та­ки ста­ли его про­во­дить;

3) ес­ли на­ру­шен по­ря­док его про­ве­де­ния (например, ло­зун­ги и транс­па­ран­ты со­дер­жат при­зы­вы, ос­кор­би­тель­ные для на­се­ле­ния, нарушено условие проведения мероприятия в определенные сроки и в обусловленном месте);

4) ес­ли воз­ник­ла опас­ность для жиз­ни и здо­ро­вья гра­ж­дан;

5) ес­ли на­ру­шен об­ще­ст­вен­ный по­ря­док.

Описанный порядок реализации права на проведение манифестаций может вызвать впечатление уведомительного порядка¹⁴¹ – видимо, на том основании, что обращение в орган исполнительной власти называется заявлением (уведомлением), а положительное решение по заявлению не называется разрешением, и отрицательное решение именуется запрещением. Однако уведомительный порядок не допускает принятия уведомляемым органом государственной власти отрицательного решения по заявлению организаторов публичного мероприятия. Если уведомляемый орган власти сомневается в конституционности или законности планируемого публичного мероприятия, то именно он вправе обратиться в суд с ходатайством о запрещении данного мероприятия. Если уведомление совершается с целью обеспечения условий, необходимых для проведения публичного мероприятия (предоставление определенного места в определенное время, принятие полицейских мер безопасности), что оказывается невозможным по причинам, не зависящим от уведомляемого органа власти (например, на то же время в том же месте уже назначено проведение другой публичной акции), то последний должен предложить уведомителям перенести место и время планируемого публичного мероприятия либо отказаться от его проведения. Если же этот орган обладает правом принимать отрицательное решение (причем граждане не нуждаются в особом дозволении обжаловать это решение в суд – в силу конституционного права на судебное обжалование любого решения или действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц), т.е. если заявление подается с целью получить необходимое для проведения публичного мероприятия положительное решение, то такой порядок называется разрешительным.

Однако отсюда еще не следует, что ука­зан­ный¹⁴² раз­ре­ши­тель­ный по­ря­док про­ве­де­ния пуб­лич­ных ме­ро­прия­тий не со­от­вет­ст­ву­ет Кон­сти­ту­ции и что разрешительный порядок проведения любых публичных мероприятий сам по себе противоречит понятию свободы. Примерно такой же порядок реализации права на манифестации установлен, например, в ФРГ Законом о собраниях и шествиях 1953 г. (с последующими изменениями).

Существуют сомнения в адекватности терминологии, например, в следующем обобщении: “К манифестациям (в обобщающем смысле), кроме простых пикетов, обычно применяется уведомительный порядок, причем власти могут запретить манифестации в местах, имеющих важное значение для нормального функционирования городского транспорта, и предложить проведение их в других местах. Для авторитарных режимов характерен разрешительный порядок проведения манифестаций, а подчас и собраний, причем у властей может быть широкое поле для усмотрения”¹⁴³. Если уведомительный порядок – это такой, при котором “уведомляемые” органы власти компетентны принимать отрицательное решение, то что такое разрешительный порядок?

Свобода собраний и манифестаций означает, что в тех случаях, когда сам факт проведения публичного мероприятия не предполагает возможность нарушения или ограничения прав других граждан, а для его организации не требуется содействие административных органов, мероприятие может проводиться в явочном порядке. Если требуется такое содействие, осуществление которого входит в обязанности соответствующих административных органов, то необходим уведомительный порядок; поскольку в этих случаях соответствующим административным органам заранее известно содержание планируемой акции, то в спорных ситуациях они могут обращаться в суд с ходатайством о запрещении акции. Наконец, во всех случаях, когда проведение манифестации (митинга, шествия, демонстрации, особой формы пикета) предполагает возможность ограничения или нарушения прав других граждан (обычно возникают препятствия движению пешеходов и транспорта), требуется разрешительный порядок; ибо в этих случаях возникает коллизия прав, и административные органы обязаны не только соблюдать право граждан на проведение манифестации, но и защищать права других граждан, которые отрицательно относятся к проведению манифестации в данное время и в данном месте. Разрешение на проведение манифестации должно выдаваться постольку, поскольку условия и порядок проведения манифестации таковы, что отказ в разрешении будет ограничивать право граждан, желающих провести публичную акцию, в большей мере, чем разрешение ограничивает права других граждан. Видимо, порядок реализации права на проведение публичных мероприятий должен быть разным и определяться видом мероприятия и его характером.

Так, собрания – обычно пребывание определенных гра­ж­дан в оп­ре­де­лен­ное вре­мя в помещении, доступ в которое может быть ограничен устроителями собрания – могут проводиться и в явочном порядке, если устроители не нуждаются в предоставлении им помещения государственными органами. Если для проведения собрания требуется предназначенное для собраний публичное здание (помещение) или полицейская защита, то это предполагает уведомительный порядок, при котором, как уже говорилось, в спорных ситуациях уведомляемый государственный орган вправе обратиться в суд с ходатайством о запрещении публичной акции. В нетипичных случаях, для собрания может потребоваться государственное здание (помещение), не предназначенное специально для проведения такого рода публичных акций всеми желающими, что предполагает уже разрешительный порядок.

Простые пикеты, т.е. немногочисленные манифестации (группы людей) возле правительственных учреждений, не препятствующие движению транспорта и пешеходов, могут устраиваться в явочном порядке. Остальные виды манифестаций либо предполагают, что их проведение может быть связано с ограничением осуществления прав другими гражданами, либо требуют для их проведения определенных действий органов государственной власти, а поэтому для них требуется уведомительный или разрешительный порядок. Например, палаточный городок как особая разновидность пикета, может существовать в течение продолжительного времени при условии уведомления соответствующих административных органов о месте, времени, участниках и целях проведения этой акции.

Митинги, т.е. собрания под открытым небом, на которых обычно могут присутствовать все желающие присоединиться к митингу (если это допускает место проведения митинга), нередко проводятся в местах, специально отведенных для проведения такого рода публичных мероприятий (например, парк, территория стадиона и т.п.). В таких случаях проведение митинга практически не ограничивает права других граждан, которые могут находиться в месте проведения митинга. Следовательно, здесь достаточно уведомительного порядка.

Ше­ст­вие (т.е. ор­га­ни­зо­ван­ное мас­со­вое дви­же­ние лю­дей по пе­ше­ход­ной или про­ез­жей час­ти ули­цы или дороги), де­мон­ст­ра­ция (т.е. пуб­лич­ное вы­ра­же­ние груп­пой лю­дей об­ще­ст­вен­но-по­ли­ти­че­ских на­строе­ний с ис­поль­зо­ва­ни­ем пла­ка­тов, транс­па­ран­тов и т.п. во вре­мя ше­ст­вия или скопления участников акции в людном месте), иногда сопровождающаяся митингом, а также митинг, проводимый в людном месте, не предназначенном специально для проведения общественно-политических акций, могут проводиться только в разрешительном порядке, поскольку их проведение предполагает возможность ограничения или нарушения прав других граждан.

Во всех случаях проведение публичного мероприятия, включая собрания, проводимые в явочном порядке, должно быть прекращено по требованию полицейских органов в случаях нарушения организаторами или участниками акции конституционных и уголовно-правовых запретов, а также по формальным основаниям (несоблюдение установленного законом порядка организации данного вида мероприятия, нарушение порядка проведения мероприятия и т.д.).

Кроме того, закон должен предусматривать право соответствующих органов исполнительной власти или муниципалитетов обращаться в суд с иском о возмещении расходов, превышающих нормальные для проведения такого рода акций расходы органов государства или местного самоуправления, связанные с обеспечением порядка и нормальной жизнедеятельности населения во время проведения манифестации.