4.3.11.3. Постановления палат Федерального Собрания

В отличие от Конституции СССР в редакции 1989 г., закреплявшей всевластие Съезда народных депутатов, компетентного принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, в Конституции РФ 1993 г. проводится принцип разделения властей (хотя и с существенными нарушениями в пользу исполнительной власти). Он предполагает строгое разграничение компетенции и подчинение государственных органов принципу “неразрешенное запрещено”. Т.е. конституционная компетенция палат Федерального Собрания заключаются в том, что им дозволено Конституцией.

Конституционная компетенция палат Федерального Собрания – это в первую очередь осуществление законодательных полномочий, включая принятие поправок к Конституции. Но именно Федеральное Собрание в целом, а не отдельные палаты, названо в ст.94 Конституции законодательным органом. Кроме того, Конституция относит к компетенции палат принятие решений, позволяющих созывать Конституционное Собрание. В числе других органов государственной власти, перечисленных в ч.2 ст.125 Конституции, палаты Федерального Собрания правомочны обращаться в Конституционный Суд РФ. Естественно, палаты самостоятельно решают вопросы их внутренней организации.

Помимо этих и некоторых иных полномочий, Конституция в ст.102 и ст.103 перечисляет вопросы общегосударственного значения, которые решаются не законами, принимаемыми Федеральным Собранием, а особыми актами палат Федерального Собрания, которые называются “постановления” и принимаются той палатой, к ведению которой Конституция относит соответствующий вопрос. Если принятие законов – это исключительное полномочие Федерального Собрания в целом, то принятие постановлений по вопросам ст.102 и ст.103 – это исключительные полномочия, соответственно, Совета Федерации и Государственной Думы. По этим вопросам палаты проводят парламентские слушания (ч.3 ст.101 Конституции).

Конституционную компетенцию палат Федерального Собрания можно структурировать следующим образом.

Во-первых, Конституция предусматривает раздельное осуществление палатами исключительных полномочий Федерального Собрания в целом:

– осуществление законодательных полномочий, включая полномочия палат по отношению друг к другу и по отношению к Президенту РФ, обладающему правом отлагательного вето (см. 4.4.1.-4.4.3.);

– принятие поправок к положениям глав 3-8 Конституции (см. 6.1.);

– поддержка предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции с целью созыва Конституционного Собрания (см. 6.4.).

Во-вторых, палатам Федерального Собрания предоставлены конституционные полномочия, которые они осуществляют независимо друг от друга и наряду с другими государственными органами:

– законодательная инициатива Совета Федерации (см. 4.4.1.1.);

– внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции (см. 6.1.; 6.4.)

– обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности акта или толковании Конституции или с ходатайством о разрешении спора о конституционной компетенции (см. 4.5.7.).

В-третьих, решение внутренних вопросов организации и деятельности палат относится к исключительной компетенции каждой палаты:

– решение внутренних вопросов в соответствии со ст.101 Конституции;

– решение вопроса о совместном заседании палат в соответствии с ч.3 ст.100 Конституции;

– решение вопроса о лишении неприкосновенности члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы в соответствии с ч.2 ст.98 Конституции.

В Конституции эти вопросы не называются вопросами ведения палат. Так, ст.101 говорит о парламентских слушаниях по вопросам ведения палат и отдельно – о решении палатами вопросов внутреннего распорядка своей деятельности.

В четвертых, ст.102 и ст.103 Конституции относят к ведению каждой палаты решение перечисленных в них вопросов общегосударственного значения. Данные статьи Конституции содержат исчерпывающие перечни общегосударственных вопросов, которые решаются исключительно соответствующей палатой. Отдельно взятая палата Федерального Собрания полномочна окончательно решить (и решение вступит в силу в соответствии с регламентом этой палаты) только тот общегосударственный вопрос, который отнесен к ее ведению, т.е. содержится в перечне ст.102 или ст.103. Постановления, принимаемые по вопросам ст.102 и ст.103, – это общеобязательные акты, а не акты внутреннего действия типа регламента палаты Федерального Собрания. Они содержат государственно-властные веления, а не просто оформляют решения по вопросам, которые вправе решать палаты Федерального Собрания. Есть основания считать, что Конституция предусматривает принятие постановлений палат именно по вопросам статей 102 и 103.

Однако на практике все решения, которые принимает отдельно взятая палата, называются постановлениями. Это и постановления по вопросам внутренней организации, и постановления об обращении в Конституционный Суд, и постановления о принятии (Государственной Думой) или одобрении (Советом Федерации) закона, и т.д. (см. 4.4.4.).

Здесь возникает проблема адекватного толкования ч.2 ст.102 и ч.2 ст.103 Конституции. Ч.2 ст.102 (аналогично ч.2 ст.103) устанавливает, что Совет Федерации (аналогично Государственная Дума) принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. “Отнесенные к его ведению Конституцией” следует понимать как вопросы, перечисленные в ст.102 Конституции. Но на практике было использовано расширительное толкование: вопросы, отнесенные к ведению, понимаются как все вопросы, которые по Конституции входят в компетенцию соответствующей палаты, по которым она в принципе вправе принять какое бы то ни было решение с определенными правовыми последствиями или без таковых. Причем, последнее толкование неубедительно, поскольку формулировка “к ведению... относятся” употребляется только в ст.102 и ст.103 Конституции. Тем самым Конституция устанавливает, что перечисленные в соответствующей статье вопросы компетентна окончательно решать исключительно данная палата Федерального Собрания, но не другая палата, не законодатель в целом и не другой государственный орган.

Если считать, что все вопросы, которые вправе решать палаты и по которым они de facto принимают постановления, отнесены к их ведению Конституцией, то возникает следующая проблема. В рамках законодательного процесса Государственная Дума и Совет Федерации посредством принятия постановлений осуществляют свои полномочия по принятию (рассмотрению, одобрению) федеральных конституционных законов и федеральных законов. Эти законы принимаются по вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.71, ст.72, ч.1 и ч.2 ст.76 Конституции). Получается, что Конституция относит к ведению каждой из палат Федерального Собрания в отдельности вопросы (предметы ведения), перечисленные в ст.71 и ст.72 Конституции. А согласно ч.2 ст.102 и ч.2 ст.103 каждая палата принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Следовательно, по вопросам ст.71 и ст.72 Конституции Федеральное Собрание в целом принимает законы, а отдельная палата Федерального Собрания, вне законодательного процесса, принимает постановления, в частности, нормативные постановления, имеющие самостоятельное значение.

Если считать, что такое толкование полномочий палат Федерального Собрания не противоречит Конституции, можно прийти к абсурдным выводам. Например, если по определенному вопросу ст.71 или ст.72 не принят закон, то каждая палата вправе урегулировать этот вопрос своим постановлением. Или: палата вправе принять постановление о толковании закона, принятого по вопросу ст.71 или ст.72. Причем по одному и тому же вопросу могут быть приняты взаимоисключающие постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Президент РФ, который вправе издавать указы по вопросам ст.71 и ст.72, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч.3 ст.90 Конституции), а не постановлениям палат, вправе своими указами устанавливать иное регулирование вопросов, ранее урегулированных постановлениями палат Федерального Собрания. Наконец, эти постановления не будут обязательны для Правительства РФ, которое действует на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента РФ (ч.1 и ч.3 ст.115 Конституции), а не постановлений палат Федерального Собрания.

Иначе говоря, вопросы, решение которых находится в компетенции Федерального Собрания в целом, но складывается из раздельно принимаемых решений Государственной Думы и Совета Федерации, не являются вопросами ведения палат Федерального Собрания. Постановления палат по этим вопросам не могут иметь самостоятельное значение вне законодательного процесса.

При оценке юридической силы постановлений палат следует исходить из того, что Конституция прямо предусматривает их принятие лишь по вопросам, перечисленным в ст.102 и ст.103. Расширительное толкование ч.2 ст.102 и ч.2 ст.103 допустимо лишь постольку, поскольку оно позволяет принимать постановления по вопросам, решение которых отнесено Конституцией к компетенции отдельных палат Федерального Собрания, или в рамках осуществления их полномочий, предусмотренных Конституцией. Полный перечень таких постановлений приводится ниже (см. 4.4.4.).