- •Содержание
- •Глава 1 основы конституционного строя
- •Глава 2. Права и свободы человека и гражданина
- •Глава 3 федеративное устройство
- •Глава 4государственные органы российской федерации
- •Глава 5 Местное самоуправление
- •Глава 6 поправки и пересмотр конституции
- •Глава 7 заключительные и переходные положения
- •Глава 1 основы конституционного строя
- •1.1. Понятие основ конституционного строя
- •1.2. Юридическая сила принципов, составляющих Основы конституционного строя
- •1.3. Принципы Конституции, определяющие правовое положение индивида в обществе и государстве
- •1.3.1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина по отношению ко всем остальным положениям Конституции
- •1.3.1.1. Прирожденный характер и неотчуждаемость прав человека
- •1.3.1.2. Установление пределов прав человека. Определение терминов
- •1.3.1.3. Критерии законодательного установления пределов прав человека
- •1.3.1.4. Условия ограничения прав и свобод конкретных лиц. Личная неприкосновенность и неприкосновенность жилища
- •1.3.1.5. Проблема конституционных обязанностей
- •1.3.2. Правовая государственность. Господство права
- •1.3.2.1. Понятие правового государства
- •1.3.2.2. Конституционные требования господства права “в материальном смысле”
- •1.3.2.3. Конституционные требования господства права “в формальном смысле”
- •1.3.3. Социальная государственность
- •1.3.3.1. Понятия социальной государственности и социального правового государства
- •1.3.3.2. Конституционный Суд рф о принципе социальной государственности
- •1.3.4. Единство экономического пространства и свобода экономической деятельности
- •1.3.5. Плюрализм и равная защита форм собственности
- •1.3.6. Идеологический и политический плюрализм
- •1.3.7. Гражданство Российской Федерации
- •1.4. Принципы Конституции, определяющие организацию государственной власти
- •1.4.1. Демократия. Народный суверенитет
- •1.4.1.1. Народное представительство
- •1.4.1.2. Пределы народного суверенитета в конституционном государстве
- •1.4.2. Государственный суверенитет Российской Федерации
- •1.4.3. Федерализм
- •1.4.4. Республика. Российская президентская форма
- •1.4.5. Разделение властей
- •1.4.6. Светский характер государства
- •1.4.7. Местное самоуправление
- •Права и свободы человека и гражданина
- •2.1. Общие положения. Гражданство
- •2.1.1. Непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина
- •2.1.2. Равноправие
- •Часть 3 ст.19 гласит: “Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации”.
- •2.1.3. Гражданство Российской Федерации
- •2.1.3.1. Порядок приобретения и прекращения гражданства рф
- •2.1.3.2. Недопустимость высылки граждан рф, защита и покровительство за пределами рф
- •2.1.3.3. Двойное гражданство
- •2.1.4. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
- •2.1.4.1. Иностранные граждане на территории рф
- •2.1.4.2. Право на убежище и принцип невысылки
- •2.2. Личные права и свободы
- •2.2.1. Право на жизнь
- •2.2.1.1. Право на жизнь и смертная казнь
- •2.2.1.2. Гарантии права на жизнь
- •2.2.1.3. Современные требования европейского права в отношении отмены смертной казни
- •2.2.2. Достоинство личности
- •2.2.2.1. Определение терминов
- •2.2.2.2. Действие запретов статьи 21 Конституции по кругу лиц
- •2.2.2.3. Практика пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения в современной России
- •2.2.3. Право на свободу и личную неприкосновенность
- •2.2.3.1. Стандарты европейского права
- •2.2.3.2. Обязанность незамедлительно доставить арестованное лицо, подозреваемое в совершении преступления, к судье
- •2.2.3.3. Право лица на решение судом вопроса о законности его задержания (правило habeas corpus)
- •2.2.3.4. Право на свободу военнослужащих
- •2.2.4.1. Свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства
- •2.2.4.2. Право на свободу передвижения внутри Российской Федерации
- •2.2.4.3. Вопрос о конституционности регистрационного порядка выбора места пребывания и жительства
- •2.2.4.4. Позиция Конституционного Суда рф по вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства
- •2.2.4.5. Право выезжать за пределы России и право граждан рф беспрепятственно возвращаться в Россию
- •2.2.5. Свобода совести и вероисповедания
- •2.2.5.1. Общие положения
- •2.2.5.2. Проблема конституционности Федерального закона о свободе совести и о религиозных объединениях
- •2.2.6. Ограничения личных прав и свобод, вытекающие из конституционных положений о военной службе
- •2.2.6.1. Юридическая природа обязанности гражданина Российской Федерации нести военную службу
- •2.2.6.2. Ограничения личных прав, определяемые законами о военной службе
- •2.2.6.3. Проблема альтернативной гражданской службы
- •2.3. Политические права и свободы
- •2.3.1. Общие положения
- •2.3.2. Свобода выражения мнений, свобода информации и средств массовой информации
- •2.3.2.1. Определение терминов
- •2.3.2.2. Ограничения свободы выражения мнений
- •2.3.2.3. Пределы свободы информации и государственная тайна
- •2.3.2.4. Свобода массовой информации и цензура
- •2.3.3.1. Свобода ассоциации и ее конституционные ограничения
- •2.3.3.2. Конституционность законных ограничений права на объединение
- •2.3.4. Право граждан на проведение публичных мероприятий
- •2.3.4.1. Ограничения свободы собраний и манифестаций
- •2.3.4.2. Использование свободы собраний и манифестаций
- •2.3.5. Избирательные права граждан Российской Федерации
- •Часть 2 ст.19 Конституции гарантирует равенство прав граждан независимо от места жительства. Это относится ко всем без исключения правам, в том числе и к избирательным.
- •2.3.6. Право граждан на равный доступ к государственной службе
- •2.4. Экономические, социальные, и культурные права и свободы
- •2.4.1. Категория экономических, социальных и культурных прав человека
- •2.4.2. Социально-экономические и культурные свободы (status negativus)
- •2.4.2.1. Право частной собственности и ее наследования
- •2.4.2.2. Частная собственность на землю
- •2.4.2.3. Свобода и неприкосновенность собственности
- •2.4.2.4. Неприкосновенность собственности и обязанность платить законно установленные налоги
- •2.4.2.5. Свобода предпринимательства и статья 23 Гражданского кодекса рф
- •2.4.2.6. Запрет внеэкономического принуждения к труду
- •Часть 2 ст.37 Конституции гласит: “Принудительный труд запрещен”. Имеется в виду внеэкономическое принуждение к труду.
- •2.4.2.7. Право на образование
- •2.4.3. Право на коллективные трудовые споры и забастовку (status activus)
- •2.4.4. Юридически бессмысленные декларации о правах человека и гражданина
- •2.4.5. Условные социальные права
- •2.4.5.1. Права на государственную защиту в области трудовых отношений
- •2.4.5.2. Иные условные социальные права и привилегии
- •2.5. Права, обеспечивающие судебную защиту
- •2.5.1.1. Гарантии права на судебную защиту, круг лиц, которым оно принадлежит
- •2.5.1.2. Обжалование в суд решений и действий государственных органов и должностных лиц
- •2.5.1.3. Право на защиту прав и свобод судом административной юрисдикции
- •2.5.1.4. Право на обжалование в суд конституционной юрисдикции
- •2.5.1.5. Обжалование решений Конституционного Суда рф
- •2.5.1.6. Международный порядок защиты прав
- •2.5.2.1. Подсудность и подведомственность дел судам
- •2.5.2.2. Право на рассмотрение дела судом присяжных
- •2.5.3. Право на квалифицированную юридическую помощь
- •2.5.3.2. Право пользоваться юридической помощью в уголовном процессе
- •2.5.4. Презумпция невиновности
- •2.5.4.1. Запрет на возложение доказывания невиновности на обвиняемого
- •В пользу обвиняемого
- •2.5.5. Недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление
- •2.5.6. Допустимость доказательств
- •2.5.7. Право на пересмотр приговора вышестоящим судом
- •Часть 3 ст.50 Конституции устанавливает, что (1) каждый осужденный имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом и (2) право просить о помиловании или смягчении наказания.
- •2.5.8. Освобождение от обязанности давать показания
- •2.5.8.1. Право не свидетельствовать против самого себя и своих близких
- •2.5.8.2. Иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания
- •2.5.9. Охрана прав потерпевших
- •2.5.10. Возмещение вреда, причиненного действиями органов государственной власти или их должностных лиц
- •Федеративное устройство
- •3.1. Состав Федерации
- •3.1.1. Принятие в Российскую Федерацию
- •3.1.2. Образование новых субъектов Российской Федерации
- •3.1.3. Федеративное устройство и компетенция Федерации. Федеральные конституционные законы
- •3.2. Статус субъекта Федерации
- •3.2.1. Различия в статусах субъектов Федерации
- •3.2.2. Отношения автономного округа с краем или областью
- •3.2.3. Изменение статуса субъекта Федерации
- •3.3. Государственный и другие языки, используемые в Российской Федерации
- •3.4. Столица Российской Федерации и бюджетный федерализм
- •3.5. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов
- •3.5.1. Исключительная компетенция Российской Федерации
- •3.5.2. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов
- •3.5.3. Компетенция субъектов Российской Федерации
- •3.6. Свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств и принципы налогообложения
- •3.7. Единая система органов исполнительной власти в Российской Федерации
- •3.8. Делегирование полномочий органов исполнительной власти
- •3.9. Президент рф и единая система органов исполнительной власти Российской Федерации
- •3.9.1. Административное воздействие на деятельность исполнительной власти субъектов Федерации
- •3.9.2. Взаимоотношения Президента Российской Федерации с главами исполнительной власти субъектов Федерации
- •Государственные органы российской федерации
- •4.1. Президент Российской Федерации
- •4.1.1. Вводные замечания
- •4.1.3. Президент и референдум
- •4.1.4. Взаимоотношения Президента и Правительства России
- •4.1.4.1. Конституционные положения
- •4.1.4.2. Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации
- •4.2. Взаимоотношения исполнительной и законодательной властей по Конституции рф
- •4.2.1. Роспуск Государственной Думы и взаимоотношения Федерального Собрания и Правительства
- •4.2.1.2. Роспуск Государственной Думы в соответствии со ст.111 Конституции
- •4.2.1.3. Роспуск Государственной Думы в соответствии со ст.117 Конституции
- •4.2.1.4. Ограничения на роспуск Государственной Думы
- •4.2.1.5. Ответственность Правительства России перед Государственной Думой
- •4.2.1.7. Заключительные положения о соотношении законодательной и исполнительной власти в России
- •4.2.2. Отрешение от должности Президента Российской Федерации Федеральным Собранием
- •4.2.2.1. Вводные замечания
- •4.2.2.2. Основания обвинения Президента
- •4.2.2.3. Порядок выдвижения обвинения и процесс отрешения Президента от должности
- •4.2.3. Иные вопросы взаимоотношений Президента России и Федерального Собрания
- •4.2.3.1. Назначение судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
- •4.2.3.2. Назначение Генерального Прокурора Российской Федерации
- •4.3. Федеральное Собрание Российской Федерации. Порядок формирования, структура и компетенция палат
- •4.3.1. Парламент как представительный орган
- •4.3.2. Функции Федерального Собрания
- •4.3.3. Осуществление законодательных полномочий
- •4.3.6. Гарантии депутатской деятельности
- •4.3.7. Двухпалатная структура Федерального Собрания
- •4.3.8. Некоторые вопросы функционирования палат
- •4.3.10. Счетная палата
- •4.3.11. Компетенция палат Федерального Собрания
- •4.3.11.1. Вопросы, отнесенные к ведению палат Федерального Собрания
- •4.3.11.2. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
- •4.3.11.3. Постановления палат Федерального Собрания
- •4.4. Законодательный процесс и Федеральное Собрание
- •4.4.1. Право законодательной инициативы
- •4.4.1.1. Субъекты права законодательной инициативы
- •4.4.1.2. Внесение законопроектов и поправок к законопроектам в Государственную Думу
- •4.4.1.3. Роль заключений Правительства Российской Федерации в законодательном процессе
- •4.4.1.4. Внесение законопроектов в особом порядке
- •4.4.2. Федеральные конституционные законы
- •4.4.2.1. Вопросы, регулируемые федеральными конституционными законами
- •4.4.2.2. Принятие федеральных конституционных законов
- •4.4.3. Федеральные законы и их принятие
- •4.4.3.1. Сфера регулирования федеральными законами
- •4.4.3.2. Стадии рассмотрения федеральных законов в Государственной Думе
- •4.4.3.3. Рассмотрение федеральных законов Советом Федерации
- •4.4.3.4. Направление федеральных законов Президенту Российской Федерации
- •4.4.3.5. Подписание и отклонение Президентом Российской Федерации федеральных законов
- •4.4.3.6. Преодоление отлагательного вето Президента Российской Федерации палатами Федерального Собрания
- •4.4.3.7. Официальное опубликование федеральных законов
- •4.4.4. Порядок принятия постановлений палат Федерального Собрания
- •4.4.5. Общие оценки законодательного процесса
- •4.5.1. Принцип осуществления правосудия только судом
- •4.5.2. Право на справедливое судебное разбирательство
- •4.5.3. Независимость суда
- •4.5.3.1. Институциональная независимость суда. Финансирование судов
- •4.5.3.2. Функциональная независимость суда. Невмешательство в судебную деятельность
- •4.5.4. Независимость судей и ее гарантии
- •4.5.4.1. Подчинение судей Конституции рф и федеральному закону
- •4.5.4.2. Порядок замещения должности судьи
- •4.5.4.3. Обеспечение срока полномочий судей
- •4.5.4.4. Судейский иммунитет
- •4.5.4.5. Защита судей
- •4.5.5. Беспристрастность суда
- •4.5.6. Создание суда в рамках закона
- •4.5.7. Конституционный Суд рф
- •4.5.7.1. Формирование и организация деятельности Конституционного Суда рф
- •4.5.7.2. Независимость и статус судей Конституционного Суда рф
- •4.5.7.3. Полномочия Конституционного Суда рф. Общие положения
- •4.5.7.4. Абстрактный конституционный контроль
- •4.5.7.5. Конкретный конституционный контроль
- •4.5.7.6. Конституционная жалоба граждан
- •4.5.7.7. Проверка конституционности законов и других актов по запросам судов
- •4.5.7.8. Споры о конституционной компетенции
- •4.5.7.9. Толкование Конституции рф
- •4.5.7.10. Решения Конституционного Суда рф
- •4.5.8. Верховный Суд рф
- •4.5.9. Арбитражные суды
- •4.5.10. Надлежащая судебная процедура
- •4.5.11. Конституционный статус суда и конституционный статус прокуратуры рф
- •Глава 5 Местное самоуправление
- •5.1. Субъекты местного самоуправления
- •5.2. Сфера реализации местного самоуправления
- •5.2.1. Вопросы местного значения
- •5.2.2. Разграничение сфер государственной власти и местного самоуправления
- •5.2.3. Исполнение органами местного самоуправления государственных полномочий
- •5.2.4. Самостоятельность населения в реализации полномочий местного самоуправления
- •5.3. Непосредственные и представительные формы в местном самоуправлении
- •5.3.1. Непосредственные формы
- •5.3.2. Органы местного самоуправления
- •5.4. Территориальная основа местного самоуправления
- •5.4.1. Принципы определения границ муниципальных образований
- •5.4.2. Порядок признания территории муниципальным образованием
- •5.4.3. Изменение границ муниципальных образований
- •5.5. Полномочия муниципальных органов
- •5.5.1. Самостоятельность в управлении муниципальной собственностью, в области местного бюджета и установлении местных налогов и сборов
- •5.5.2. Органы местного самоуправления и охрана общественного порядка
- •5.6. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями
- •5.7. Гарантии местного самоуправления
- •5.8. Заключение
- •Глава 6 поправки и пересмотр конституции
- •6.1. Принятие и вступление в силу конституционных поправок
- •6.2. Внесение изменений в статью 65 Конституции в случае изменения наименования субъекта Российской Федерации
- •6.3. Внесение изменений в статью 65 Конституции рф в случаях, предусмотренных частью 1 ст.137 Конституции рф
- •6.4. Пересмотр Конституции рф
- •Заключительные и переходные
- •7.1. Предназначение заключительных и переходных положений
- •7.2. Дата вступления Конституции в силу
- •7.3. Федеративный и иные договоры
- •7.4. Юридическая сила законодательства, действовавшего на момент вступления Конституции 1993 г. В силу
- •7.4.1. Проблема преемственности законодательства
- •7.4.2. Проблема обязательного судебного санкционирования ареста, заключения под стражу и содержания под стражей
- •7.5. Непрерывность функционирования и преемственность в деятельности федеральных органов государственной власти
- •7.6. Введение суда присяжных
- •7.7. Российский парламент в переходный период
- •7.8. Временные рамки переходного периода
4.3.3. Осуществление законодательных полномочий
Называя Федеральное Собрание законодательным органом, Конституция определяет в качестве одной из основных функций российского парламента законотворчество. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы. В то же время Федеральное Собрание – не единственный государственный орган на федеральном уровне, обладающий нормотворческой компетенцией. С принятием Конституции 1993 г. из юридического лексикона стало меньше употребляться понятие подзаконного акта, т.е. акта, при всех условиях стоящего на ступеньку ниже закона в иерархии нормативных актов. Зато появилось понятие иного (в сравнении с законом) нормативного правового акта, которое несколько затуманивает картину взаимоотношений различных актов.
При комплексном анализе различных конституционных положений можно установить определенную иерархию нормативных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и неподзаконные указы, в то время как постановления и распоряжения Правительства издаются только с целью регламентации уже действующих Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Когда федеральный закон принимается позже указа Президента, то положения указа, противоречащие этому закону, прекращают свое действие с момента вступления в силу федерального закона, однако регулирование отношений по указу до вступления федерального закона в силу (даже при наличии противоречий с указанным законом) признается законным и правильным (см. 4.4.3.).
Президент РФ активно пользуется своими нормотворческими полномочиями. При этом он не только принимает указы при отсутствии федеральных законов, которые должны были бы регулировать отношения в какой-либо сфере, но и издает указы, альтернативные принятым Государственной Думой актам, наложив предварительно вето на одобренный Думой закон. Так было, в частности, с актами о втором этапе приватизации, когда позиции Государственной Думы и Президента по этому вопросу не совпали. Такая практика не противоречит Конституции, поскольку федеральный законодатель прямо не выразил негативное отношение к регулированию, данному в конкретном президентском указе, и, следовательно, такой указ не противоречит федеральному закону. То есть нет формальных оснований считать, что законодатель, хотя и предлагавший иное регулирование, не согласен с тем регулированием, которое дано в указе Президента.
Были также случаи, когда Президент принимал в форме своего указа нормативные акты, внесенные им ранее в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, но отклоненные данной палатой Федерального Собрания (см. 4.4.1.). Такую практику следует признать противоречащей Конституции. В подобных вопросах следует исходить в первую очередь из положений ч.1 и ч.2 ст.76 Конституции: по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов на федеральном уровне принимаются законы (применительно к субъектам Федерации в ч.2 ст.76 говорится: “законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации”). Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.3 ст.90 Конституции допускает издание указов Президента, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам, по вопросам, которые еще не урегулированы федеральным законодателем. Это допустимо постольку, поскольку возникает состояние законодательной необходимости, а номинальный законодатель не успевает дать соответствующее регулирование. Причем такие указы Президента следует расценивать не как альтернативу законодательному регулированию, а как временное восполнение пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция: до тех пор, пока законодатель не установил в законе иное, следует считать, что указ Президента соответствует воле законодателя, а поэтому не противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции. Однако если федеральный законодатель, отвергнув представленный Президентом законопроект, тем самым однозначно показал, что регулирование, предлагаемое Президентом, противоречит воле законодателя, то и указ Президента, воспроизводящий положения отвергнутого законопроекта, следует считать противоречащим воле законодателя, т.е. по существу противоречащим федеральным законам. Такой указ вполне может быть предметом проверки в Конституционном Суде РФ (в соответствии с п.”а” ч.2 ст.125 Конституции), и если Конституционный Суд установит достаточное соответствие указа отклоненному законопроекту, то указ следует признать изданным в нарушение требования ч.3 ст.90 Конституции, т.е. неконституционным
Влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания могут путем реализации права законодательной инициативы Президент, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (см. 4.4.1.). Кроме того, у Президента имеется еще один рычаг воздействия на законодательную деятельность – отлагательное вето. На президентские указы никто наложить вето не может.
Конституционный Суд, занимаясь толкованием Конституции России, формулирует, по сути, правовые нормы и тем самым включается в законодательную деятельность. Законы же, принятые парламентом, подписанные Президентом и опубликованные, могут быть признаны Конституционным Судом неконституционными, т.е. утратившими силу, более не существующими как правовые акты.
Наконец, законы могут быть приняты на референдуме, назначенном Президентом (см. 4.1.3.), т.е. в этом случае Федеральное Собрание вообще отстранено от законотворчества. При этом решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме.
Таким образом, в рамках законодательной ветви государственной власти действует довольно много субъектов, участвующих в создании российского законодательства, хотя основным государственным органом, осуществляющим в системе разделения властей законодательную деятельность, является, если комплексно рассматривать конституционные положения, Федеральное Собрание. В принципе, ничего плохого во взаимодействии и взаимном влиянии различных органов государственной власти, относящихся к разным ветвям власти, нет. И принцип разделения властей в разных странах (там, где он признается) дополняется, как правило, некоторыми другими принципами. Например, в США принцип разделения властей дополнен принципом “сдержек и противовесов”256 (checks and balances), а в Португалии – принципом взаимозависимости властей.257 В России же Конституция (ст.10) подчеркивает, что “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Именно на эту самостоятельность и ссылаются, когда речь заходит о расширении, к примеру, парламентского контроля в отношении органов исполнительной власти. В то же время при разработке действующей Конституции РФ об этой самостоятельности как будто бы забыли, предусмотрев описанное выше весьма существенное вмешательство органов, относящихся к иным, нежели законодательная, ветвям государственной власти, в законодательную сферу.
Другими словами, наблюдается явный дисбаланс между ветвями власти не в пользу законодательных органов. А такой дисбаланс технологически невыгоден, поскольку снижает эффективность работы государственных органов, и политически опасен для демократии. С технологической точки зрения разделение власти представляет собой разделение труда между различными государственными органами. Государственные органы формируются и имеют организацию в соответствии с особенностями деятельности в рамках той или иной ветви власти. Органы, берущие на себя исполнение несвойственных для них функций, не могут выполнять их эффективно в силу того, что они приспособлены для реализации совсем иных функций. Но, более того, будучи загруженными решением несвойственных для них задач, они уже не могут должным образом выполнять собственные функции, потому что у них на это не хватает времени, сил и средств. С политической точки зрения разделение власти в условиях демократии является одной из гарантий того, что власть не будет узурпирована узкой группой лиц, опирающихся на один из государственных органов. Особенно опасно, когда за счет других ветвей власти усиливается исполнительная власть. Ведь органы, осуществляющие ее (в силу специфики самой этой ветви) ориентированы на большую замкнутость, приверженность одной политической линии, неприемлемость оппозиции внутри себя. В то время как для законодательных органов характерна работа в условиях политического плюрализма и разнообразия в подходах, открытости для населения (см. 1.4.5.).
4.3.4. Порядок формирования Совета Федерации
Отходом от жесткого проведения в жизнь принципа разделения властей является совмещение мандата парламентария (члена Совета Федерации) и должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Ч.2 ст.95 Конституции не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации – избрание, замещение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Ч.2 ст.96 Конституции делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок формирования Совета Федерации.
В ходе подготовки проекта Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации предлагались различные варианты формирования этой палаты. Так, российские парламентарии хотели сохранить выборность членов этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый состав Совета Федерации был избран сроком на два года в 1993 г. (см. 7.6.).
В частности, предлагалось формировать Совет Федерации следующим образом: органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ выдвигают кандидатов, а граждане прямыми, всеобщими и тайными выборами решают, кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве одного представителя законодательного органа и одного представителя от исполнительного органа государственной власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ наложил вето на закон, предусматривающий такой порядок формирования Совета Федерации, указывая, что он противоречит букве и духу Конституции РФ. В самом деле, при указанном порядке формирования Совета Федерации его члены представляли бы не законодательный и представительный органы государственной власти субъекта РФ, а избирателей, население соответствующего субъекта. Хотя описанный порядок формирования Совета Федерации в большей степени соответствовал бы представительному характеру Федерального Собрания, закрепленному в ст.94 Конституции, и представлениям о демократическом способе формирования палат российского парламента, все же нельзя не признать, что Конституция предусматривает совсем иной способ формирования Совета Федерации, а именно – включение в состав данной палаты представителей органов государственной власти, а не населения.
В связи с этим предлагался и другой способ формирования Совета Федерации: назначение соответствующими органами государственной власти своих представителей в качестве членов Совета Федерации. Однако наиболее приемлемым для всех оказался третий способ – замещение постов членов Совета Федерации главами органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается только в случае, если орган законодательной власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением назначают своего представителя – члена Совета Федерации. Данный способ формирования указанной палаты российского парламента и был закреплен в Федеральном законе “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ”, вступившем в силу в декабре 1995 г. В январе 1996 г. произошло переформирование Совета Федерации, и на смену членам палаты первого созыва, избранным в 1993 г. (см. 7.6.), пришли по должности главы органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. В дальнейшем созывов Совета Федерации не будет. Его состав будет постепенно обновляться по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и смены (если таковая произойдет в результате таких выборов) глав органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (или переизбрания представителей двухпалатных парламентов соответствующих субъектов РФ).
Значительная часть депутатов Государственной Думы все же осталась недовольна найденным компромиссным вариантом Закона о порядке формирования Совета Федерации и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько самим принципом формирования Совета Федерации, закрепленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ. Ведь еще 21 июня 1995 г. Государственная Дума направила запрос в Конституционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точки зрения ее соответствия принципу разделения властей. 28 декабря 1995 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал Государственной Думе в принятии к рассмотрению ее запроса в связи с тем, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны недействующими. Это в общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда ясна. Однако остается открытым вопрос о том, кто же должен осуществлять надзор за соблюдением положений ч.2 ст.16 Конституции РФ: “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации”. Более того, если обнаружено противоречие между основами конституционного строя и иными положениями Конституции, то именно Конституционный Суд должен своим толкованием устранить найденные противоречия (см. 1.2.).
Вместе с тем Государственная Дума, видимо, не удовлетворившись отказом Конституционного Суда, содержащемся в Определении от 28 декабря 1995 г., обратилась в Конституционный Суд 21 февраля 1997 г. с запросом о проверке конституционности положений Закона о порядке формирования Совета Федерации. 10 апреля 1997 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал в принятии этого запроса, усмотрев в нем повторение в завуалированной форме запроса от 21 июня 1995 г., т.е., по существу, запроса о конституционности конституционной нормы. При этом Конституционный Суд указал, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса вправе вносить поправки в действующие и принимать новые федеральные законы, если сочтет это необходимым, а обращение в Конституционный Суд было расценено как стремление с помощью его решения повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.
Естественно, члены Совета Федерации, являющиеся по должности руководителями органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ не могут работать на постоянной основе в данной палате Федерального Собрания. Они вынуждены совмещать разные и весьма ответственные посты. При этом, конечно, больше внимания они уделяют работе в соответствующем субъекте РФ, где они избраны. В этих условиях роль и ответственность аппарата Совета Федерации по обеспечению эффективности работы этой палаты и качества подготавливаемых проектов решений возрастают по сравнению с периодом, когда хотя бы часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной основе (см. 7.6.).
Конституция не устанавливает фиксированного количества членов Совета Федерации, но указывает, что каждый субъект РФ представлен в Совете Федерации двумя членами. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов.
В отношении Государственной Думы, напротив, численность депутатского корпуса зафиксирована в ч.3 ст.95 Конституции – 450 человек.
4.3.5. Порядок формирования Государственной Думы
Ч.3 ст.96 Конституции РФ содержит отсылку к федеральным законам, устанавливающим порядок выборов депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов регулируются целым комплексом федеральных законов (выборы депутатов Государственной Думы в 1993 г. регулировались указами Президента РФ258). Важнейшие среди них – Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ” (вступил в силу в декабре 1994 г.), Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” (вступил в силу в июне 1995 г.), Федеральный закон “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” (вступил в силу в августе 1995 г.). Следует отметить также, что в 1995 г. в Уголовный Кодекс России и Кодекс об административных нарушениях были внесены изменения и дополнения, предусматривающую уголовную и административную ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Как в 1993 г., так и в 1995 г. половина депутатских мандатов (225) распределялась между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками, по пропорциональной избирательной системе (вся территория России рассматривалась как единый избирательный округ), причем к распределению мандатов допускались только списки кандидатов, за которые было отдано не менее 5% голосов избирателей, участвовавших в выборах. Другая половина (225) депутатских мест в Государственной Думе занималась депутатами, избранными в одномандатных избирательных округах по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.
Хотя смешанная избирательная система в России впервые была введена в 1993 г. Указом Президента РФ, именно Президент впоследствии стал одним из активнейших сторонников мажоритарной избирательной системы. Эта позиция Президента проявилась, в частности, в ходе разработки законодательства о выборах депутатов Государственной Думы в 1994-1995 гг. Но и после парламентских выборов 1995 г. Президент продолжает выступать за мажоритарную избирательную систему. Мотивируется это тем, что для установления более тесного контакта депутата с его избирателями необходимо, чтобы последние голосовали за конкретного кандидата, а не за список, подготовленный избирательным объединением. Но, по-видимому, Президенту РФ и его окружению представляется, что пропорциональная система благоприятна для оформившихся политических партий. Но крупные политические партии находятся в оппозиции Президенту РФ. У Президента же “своей” партии пока нет. “Наш дом – Россия” тяготеет к превращению в партию, но еще весьма далека от этого. Следует отметить, что, наряду с Президентом РФ, целый ряд других политиков выступает за введение в России чисто мажоритарной избирательной системы. Правда, большинство законодателей склоняется к сохранению в РФ смешанной избирательной системы.
Ч.1 ст.97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается в ч.3 ст.32 Конституции: “не имеют права избирать и быть избранным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда”.
Исходя из этого и выдвигаются кандидаты в депутаты. Списки кандидатов выдвигаются избирательными объединениями и избирательными блоками. Под избирательным объединением понимается “общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов в депутаты и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов” (ст.32 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Правда, в том, что касается последнего требования, для парламентских выборов 1995 г. было сделано исключение и принято специальное решение о том, что в выдвижении кандидатов участвуют общественные объединения, отвечающие всем остальным требованиям, предъявляемым к избирательным объединениям, но зарегистрированные не позднее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов. Это было связано с тем, что сам Федеральный закон вступил в силу менее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов, а подобные требования сроков регистрации желательно заранее доводить до сведения общественных объединений, желающих участвовать в выборах.
Понятие общественного объединения, порядок его создания и регистрации, его деятельность, права и обязанности, а также порядок прекращения деятельности регулируются Федеральным законом “Об общественных объединениях” 1995 г.259 (см. 2.3.3.).
В понятии избирательного объединения растворяется понятие партии. Это толкает неполитические по сути и основным целям общественные объединения на путь политизации, что неизбежно начинает вступать в противоречие с основной деятельностью и тем самым мешает ее эффективному осуществлению. С другой стороны, такое расширение круга субъектов политической активности за счет вовлечения в выборы неполитических общественных объединений дезориентирует избирателей, мешает становлению в России партийной системы. Следует, впрочем, отметить, что избиратели в основной своей массе и в 1993 г. и, в особенности, в 1995 г. отдали свои голоса преимущественно за партии или объединения, тяготеющие к перерастанию в партии.
Избирательный блок образуется не менее чем двумя избирательными объединениями, регистрируется на время выборов Центральной избирательной комиссией, но не имеет (в отличие от избирательного объединения) статуса юридического лица. Избирательное объединение, вступившее в блок, не может вступать на данных выборах в другие блоки или выдвигать список кандидатов самостоятельно.
Понятие избирательного объединения появилось в российском законодательстве уже после выборов 1993 г., но перечисляемые в указах 1993 г. политические партии, общественно-политические движения и т.д. в принципе охватываются понятием избирательного объединения.
В 1993 г. под списком кандидатов требовалось собрать не менее 100 тыс. подписей (не более 15% из них в одном субъекте РФ) избирателей, а в 1995 г. – не менее 200 тыс. (не более 7% из них в одном субъекте РФ).
В каждый список не может быть включено более 270 кандидатов (на деле их было меньше). При этом в 1995 г. было введено требование, чтобы так называемый центральный список кандидатов (т.е. не привязанный ни к какому региону конкретно) внутри единого списка, составленного избирательным объединением или блоком, включал не более 12 фамилий, а все остальные кандидаты должны быть распределены по так называемым региональным спискам внутри единого списка кандидатов. Предполагается, что введение региональных списков должно приближать депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу, к жителям конкретного региона. К распределению депутатских мандатов допускаются только те списки кандидатов, за которые было подано не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в выборах260.
В 1993 г. в выборах пытались принять участие 35 объединений и блоков, только 13 из них смогли собрать 100 тыс. подписей и больше под своими списками и лишь 8 из них перешагнули 5%-ный барьер и разделили между собой 225 мест в Государственной Думе. В 1995 г. более 70 избирательных объединений и блоков заявили о своем намерении участвовать в парламентских выборах, 50 из них подали в Центральную избирательную комиссию подписные листы под списками своих кандидатов, но в итоге зарегистрированы были списки кандидатов от 43 избирательных объединений и блоков. 5%-ный же барьер смогли в 1995 г. перешагнуть лишь 4 избирательных объединения – Коммунистическая партия РФ (КПРФ), “Наш дом – Россия” (НДР), Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) и “ЯБЛоко”. Трое из них (исключая объединение “Наш дом – Россия”) имели фракции в Государственной Думе, избранной в 1993 г.
Однако в Государственной Думе представлено, как правило, большее количество общественных объединений и блоков, чем участвовало в распределении 225 депутатских мандатов. Кроме того, в Государственной Думе имеются независимые депутаты, не представляющие вообще никакого объединения. Это связано с тем, что 225 мандатов, как уже говорилось, получают депутаты, избранные в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства. В среднем в каждом таком округе должно проживать 478 – 480 тыс. избирателей. Для отдаленных и труднодоступных районов России допускалось создание избирательных округов, численность избирателей в которых отклонялась бы от средней, но не более, чем на 15%. В среднем же отклонения от средней численности избирателей в округах в 1995 г. могли составлять не более 10%, а в 1993 г. – 15%.
Кандидаты в таких округах могут выдвигаться избирательными объединениями, группами избирателей (в том числе по месту жительства и работы) и путем самовыдвижения. Кандидаты, выдвинутые по избирательным округам, должны собрать в свою поддержку подписи не менее 1% избирателей, проживающих в соответствующем округе. От сбора подписей освобождаются кандидаты, выставленные избирательными объединениями, зарегистрировавшими списки кандидатов для выборов по общефедеральному избирательному округу. Выборы в одномандатном округе проводятся, если в нем выдвинуто не менее двух кандидатов. А состоявшимися выборы считаются, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей, причем регистрируются в качестве избирателей в обязательном порядке все граждане, имеющие право участвовать в выборах.
По одномандатным избирательным округам 17 декабря 1995 г. были избраны от КПРФ – 58 депутатов, от объединения “ЯБЛоко” – 14, от НДР – 10, от ЛДПР – 1, а кроме того, от объединений и блоков, не преодолевших 5%-ный барьер по общефедеральному избирательному округу: от Аграрной партии России – 20 депутатов, от объединения “Власть народу!” – 9, от блока “Демократический выбор России – Объединенные демократы” – 9, от Конгресса русских общин – 5, от Блока Ивана Рыбкина и объединений “Вперед, Россия!” и “Женщины России” – по 3 депутата от каждого, от блока “Памфилова – Гуров – Владимир Лысенко” – 2, от Блока независимых, Блока Станислава Говорухина, объединения “89”, блока “Коммунисты – Трудовая Россия – за Советский Союз”, объединений “Мое Отечество”, “Общее дело”, Партии Российского единства и согласия, Партии самоуправления трудящихся, Партии экономической свободы, объединения “Преображение Отечества” и блока “Профсоюзы и промышленники России – Союз труда” – по 1 депутату. Еще 77 депутатов были избраны из числа кандидатов, выдвинутых избирателями либо путем самовыдвижения. В двух одномандатных округах выборы состоялись позже261.