4.1.4.2. Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации

На многие спорные вопросы был призван ответить федеральный конституционный закон, определяющий порядок деятельности Правительства России (предусмотренный в ч.2 ст.114 Конституции РФ). Весной 1997 г. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, после чего он подлежал безусловному подписанию Президентом в течение четырнадцати дней и обнародованию (см. 4.4.2.2.). Однако тогда Закон не вступил в силу из-за позиции Президента, оценившего Закон как противоречащий Конституции.

В первой редакции Закон несколько изменял сложившиеся взаимоотношения Президента, Правительства и Федерального Собрания не в пользу первого (хотя Закон не посягает на конституционные прерогативы Президента в области формирования и отставки Правительства). Интенция Закона свидетельствует о желании законодателей вывести Правительство из под прямого президентского контроля, и, в некоторой степени, увеличить влияние Федерального Собрания на орган исполнительной власти. "Пусть Правительство будет более самостоятельным, чем президентским" – так можно определить кредо законодателя в этом вопросе.

Неудивительно, что весной 1997 г. Президент отказался подписать Закон, несмотря на то, что, по Конституции, он не обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных конституционных законов. Однако, объявив Закон противоречащим Конституции и выразив намерение обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, глава государства этого не сделал. Последнее вполне объяснимо: согласно ч.2 ст.125 Конституции Конституционный Суд РФ проверяет конституционность вступивших в силу законов, так что для обращения в Конституционный Суд с запросом Президенту пришлось бы выполнить свою конституционную обязанность – подписать Закон. В конституционно-правовом отношении возникла “патовая” ситуация. С одной стороны, Президент не считал для себя возможным пойти по конституционному пути, так как существовала вероятность, что не все его возражения найдут поддержку в Конституционном Суде. С другой стороны, законодатели, заинтересованные в принятии Закона, столкнувшись с жесткой позицией Президента, блокировавшего законодательный процесс, были готовы найти компромисс и внести изменения в Закон; однако позиция Президента лишала их этой возможности: нельзя принять закон о внесении изменений в закон, не вступивший в силу, а дезавуировать свои постановления об одобрении Закона палаты Федерального Собрания тоже не могут (Федеральное Собрание самостоятельно принимает федеральные конституционные законы, а не представляет их в разных вариантах Президенту “на выбор”).

Выход из создавшегося положения был найден в результате создания конституционно-правового прецедента. В декабре 1997 г. была достигнута договоренность Президента с председателями палат Федерального Собрания о немедленном, после подписания Закона, внесении в него требуемых Президентом изменений. Президент промульгировал Закон в первой редакции, а 25 декабря 1997 г. в один день палатами Федерального Собрания был принят Федеральный конституционный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”. Таким образом, с 1998 г. будет действовать Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, принятый Государственной Думой 11 апреля 1997 г. и одобренный Советом Федерации 14 мая 1997 г., но фактически впервые вступающий в силу в редакции Федерального конституционного закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации 25 декабря 1997 г.

Во второй главе Федерального конституционного закона о Правительстве рассматриваются вопросы формирования Правительства. Во многом повторяя конституционные нормы, статьи Закона, тем не менее, проводят определенную линию на вывод Правительства из-под полного (при желании) контроля Президента. (Здесь законодатель в определенной мере ориентировался на модель разделения властей в республике со смешанной формой правления). Этой цели служит попытка усиления поста Председателя Правительства. В соответствии с ч.2 ст.7 Закона он может быть освобожден от должности Президентом только в двух случаях: по его заявлению об отставке или при невозможности исполнения своих полномочий. Тем самым Председателю Правительства придается несколько более самостоятельный по отношению к Президенту статус и подчеркивается роль Председателя Правительства как конституционного главы органа исполнительной власти, неразрывная связь Правительства и его Председателя: Президент не может, не отправляя Правительство в отставку, по своей инициативе принять решение об отставке Председателя Правительства. Такое положение тем более оправдано, если Председатель Правительства был назначен Президентом с согласия Государственной Думы.

Закон о Правительстве однозначно связывает отставку Председателя Правительства и с отставкой самого Правительства, что полностью соответствует смыслу соответствующих положений Конституции. В п.”в” ст.83, ст.116 и ст.117 Конституции говорится об отставке или сложении полномочий лишь Правительства в целом, а в п.”д” ст.83 говорится об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров; но нигде в Конституции не говорится об освобождении от должности Председателя Правительства. Поэтому Закон, вводя конституционно-правовое понятие освобождения от должности Председателя Правительства, поясняет: "Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации" (ч.4 ст.7). Таким образом, по Закону Президент, освобождая от должности Председателя Правительства в связи с заявлением последнего об отставке, должен будет учитывать формальную необходимость формирования нового Правительства. Однако не исключено, что в таком случае Президент сможет назначить нового Председателя Правительства, подобрав такую кандидатуру, что ему не придется менять состав Правительства в соответствии с предложениями нового премьер-министра, предусмотренными в п.”д” ст.83 и ч.2 ст.112 Конституции. Даже если Федеральный конституционный закон о Правительстве установит строгую процедуру внесения Председателем Правительства предложений по кандидатурам членов Правительства, но Председатель Правительства будет назначаться по правилам ст.111 Конституции, всегда будет вероятность чисто формального соблюдения названной процедуры.

Вряд ли следует полагать, что Закон дает Председателю Правительства возможность в определенной мере угрожать Президенту своим уходом в отставку вместе с Правительством. Во-первых, Президент может просто не принять отставку Председателя Правительства, так как она тождественна отставке всего Правительства, а Конституция устанавливает, что отставка Правительства принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации (ч.1 ст.117). Во-вторых, освобождая от должности Председателя Правительства по его заявлению, Президент вправе дать сформированному в соответствии с его, Президента, волей Правительству поручение продолжать действовать до сформирования нового Правительства (ч.5 ст.117), причем исполнение обязанностей Председателя Правительства будет поручено уже другому лицу.

В пятой главе Закона представлены взаимоотношения Президента и Правительства. Авторами Закона продолжается линия на усиление роли Правительства как самостоятельного государственного органа исполнительной власти. Закон устанавливает, что Президент "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти" (ст.30 Закона). Такая формулировка предполагает независимый статус Правительства, отсутствие в его деятельности непосредственного подчинения Президенту. Более того, Правительство провозглашается коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.3 ст.1 Закона), а такая формулировка предполагает, что либо Президент является главой Правительства, чего Закон как раз не допускает, либо в системе исполнительной власти нет места для конституционных полномочий Президента, что противоречит действительности.

Что же касается палат Федерального Собрания, то за ними закрепляется весьма существенное полномочие – обязанность членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев в порядке, определенном регламентами палат (ч.1 ст.38 Закона). Данная процедура уже позволяет говорить о парламентском контроле в отношении исполнительной власти, но не о парламентской ответственности Правительства и отдельных членов Правительства (см. 4.2.1.5.).

Однако наиболее существенные ограничения президентского влияния на Правительство в новой редакции Закона сняты. Прежде всего из текста Закона исключена статья 5, согласно которой система федеральных органов исполнительной власти должна была устанавливаться федеральным законом. Это положение никоим образом не противоречило Конституции: согласно п.”г” ст.71 Конституции установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти находится в ведении Российской Федерации, а согласно ч.1 ст.76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

В первой редакции Закона была предпринята попытка уменьшить полномочия Президента в отношении ряда министерств и ведомств, прежде всего силовых. В ч.1 ст.32 Закона в первой редакции говорилось, что Президент лишь "направляет деятельность" этих федеральных органов исполнительной власти. В новой редакции ст.32 (“Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти”) гласит: “Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи”.

Очевидно, что новая редакция ст.32 Закона прямо противоречит интенции Закона и даже расширяет конституционные полномочия Президента в сфере исполнительной власти. Получается, что Президент непосредственно руководит важнейшими министерствами и одновременно обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти, а Правительство возглавляет систему исполнительной власти и координирует деятельность министерств, которыми руководит Президент.

Однако эти противоречия, граничащие с абсурдом, отчасти устраняются, если не придавать серьезного значения формулировкам “координирует”, “обеспечивает согласованное функционирование” и т.п., не имеющим определенного конституционно-правового содержания. Определенным же отныне является то, что в новой редакции Федерального конституционного закона о Правительстве оформлена своего рода “бицефальная” система руководства федеральной исполнительной властью. Во-первых, Президент, с одной стороны, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, формирует Правительство в целом (при определенном участии Председателя Правительства) и решает вопрос о его отставке, с другой – непосредственно руководит важнейшими федеральными органами исполнительной власти, входящими в состав Правительства. Причем положение ч.1 ст.32 Закона о назначении руководителей подчиненных Президенту органов исполнительной власти следовало бы понимать в соответствии с п.”д” ст.83 Конституции, требующим предложения Председателем Правительства кандидатур на должности руководителей этих органов; однако последнее вовсе не вытекает из смысла ч.1 ст.32 Закона: Президенту не нужны официальные предложения по поводу руководителей, которые несут ответственность непосредственно перед Президентом. Во-вторых, Председатель Правительства формально возглавляет Правительство в целом, в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (с.113 Конституции)²⁴⁰. Причем поскольку Федеральный конституционный закон о Правительстве не может противоречить Конституции, то формально следует считать, что перед Правительством в целом (и Председателем Правительства, поскольку он возглавляет Правительство) несут ответственность руководители всех правительственных органов, в частности, указанных в ч.1 ст.32 Закона. Этим формальным требованием обусловлено положение ч.2 ст.32 Закона о координации Правительством деятельности федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч.1 ст.32 Закона.

Таким образом, Закон о Правительстве легализовал на уровне федерального конституционного закона двойное подчинение (фактически – прямое подчинение Президенту) ряда важнейших федеральных органов исполнительной власти, которое отнюдь не вытекает из Конституции. Ранее оно существовало de facto (установление полномочий Президента указами самого же Президента не создает юридических оснований этих полномочий) и было возможно в силу определяющего конституционного положения Президента по отношению к Правительству и Председателю Правительства. Теперь же оно существует de jure, и в этом отношении Закон (вопреки политической позиции большинства депутатов Государственной Думы!) развивает заложенное в интенции Конституции приоритетное положение Президента в системе разделения властей и в сфере исполнительной власти. Но одновременно ст.32 Закона прямо возлагает на Президента конституционную политическую ответственность за деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

В заключение необходимо отметить, что в отличие от Франции, где Правительство Республики играет в отношениях между ветвями власти существенную самостоятельную роль, в России влияние федерального Правительства на парламент почти всегда опосредовано через Президента. Поэтому нужно рассматривать взаимоотношения Правительства с Государственной Думой как часть конституционного противостояния исполнительной и законодательной власти, выраженного в полномочиях Президента России по отношению к нижней палате Федерального Собрания. Политика Правительства по отношению к органу законодательной власти есть не более чем продолжение политики главы государства.