4.3.2. Функции Федерального Собрания

Если законодательная функция российского парламента прямо указана в Конституции в его определении, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную. Сходные функции парламента путем сгруппирования его полномочий выделяют различные авторы. Так, французский ученый М. Дюверже к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные, судебные полномочия по вопросам принятия и пересмотра конституции²⁵³. Английский исследователь Д. Кумбе выделяет 5 основных групп полномочий парламента: воздействие на правительство, издание законов, утверждение бюджета, контроль над администрацией, организация работы самого парламента²⁵⁴.

Как мы видим, некоторые авторы выделяют в отдельную функцию компетенцию парламента по принятию конституции и внесению в нее поправок. На мой взгляд, если принятие и изменение конституции входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая “гибкая” или “менее жесткая” конституция – это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу (см. 6.1.). Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование (см. 6.4.). Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции.

Функции Федерального Собрания тесно переплетены между собой. В частности, федеральный бюджет оформляется федеральным законом. Но это не бюджетно-финансовое законодательство, которое, в частности, реализуется во введении и отмене налогов, льгот по их уплате, в регулировании так называемых внебюджетных фондов (одним из таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.

В формировании различных государственных органов парламент Российской Федерации участвует в лице своих палат (утверждение Государственной Думой кандидатуры назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства, назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, утверждение Советом Федерации кандидатур Генерального Прокурора и судей Конституционного Суда и т.д.), причем Счетная Палата, например, формируется на паритетных началах обеими палатами.

Контрольная функция реализуется как через органы палат парламента (например, комиссии по исследованию тех или иных фактов и событий) и депутатов (депутатские вопросы и запросы²⁵⁵), так и путем поручений самостоятельным государственным органам (например, Счетной палате). Контрольные полномочия Федерального Собрания не распространяются на деятельность Правительства РФ, которое несет ответственность исключительно перед Президентом (см. 4.2.1.5.).

Принятие одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе включает в себя такие действия Федерального Собрания, которые выходят за пределы других действий парламента (к примеру, принятие обращений и заявлений палат по различным вопросам внутренней и внешней политики, объявление амнистии Государственной Думой и т.п.). Церемониальная функция, казалось бы, не имеет большого значения, поскольку ее реализация не оказывает серьезного влияния на жизнедеятельность общества и государства. Однако она подчеркивает авторитет парламента. В частности, в ч.2 ст.82 Конституции РФ указывается, что вновь избранный Президент РФ приносит присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Судей Конституционного Суда. Кроме того, парламент заслушивает обращения Президента РФ, Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств.