1.4.1.1. Народное представительство

В демократическом государстве легитимность (рационально-правового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. “Представительный” не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные нормотворческие (законотворческие) полномочия принадлежат представительным органам.

Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и местного самоуправления. Однако между ними есть существенное различие. Единоличный (например, Президент РФ) по определению является представителем большинства, возможно относительного. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда и в коллегиальных органах, например, парламенте, представители большинства, прикрываясь формальным соблюдением демократической процедуры, могут реально игнорировать интересы меньшинства, в то время как избранный относительным большинством избирателей президент, стремясь к гражданскому согласию, объявляя себя выразителем интересов всего народа, может реально в той или иной мере представлять и интересы меньшинств (фактически это вопрос политической культуры общества).

Конституция (ст.94) объявляет парламент России представительным органом; прежде всего это относится к Государственной Думе (см. 4.3.1.). По замыслу создателей российской избирательной системы декабря 1993 г., в целом сохраненной в Федеральном законе от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, представительный характер Государственной Думы максимально обеспечивается смешанной избирательной системой (см.4.3.5.): половина депутатов Думы избирается по мажоритарной системе, что должно способствовать образованию в Думе устойчивого большинства (в ущерб народному представительству и плюрализму), половина – по пропорциональной, что должно способствовать представительству интересов меньшинств в законодательном собрании.

Однако установленная для выборов по общефедеральному избирательному округу 5%-ная оговорка вступила в противоречие с принципом пропорционального представительства – особенно на выборах в Государственную Думу в 1995 г. Подобная оговорка не приводит к существенному нарушению пропорциональности при развитой партийной структуре политической системы: достигается представительство социальных групп, составляющих подавляющее большинство населения, и отсекаются от представительства достаточно малочисленные группы. В России же пока нет такой партийной структуры, и искажение реальных пропорций интересов социальных групп оказалось существенным. В 1995 г. лишь 4 избирательные объединения преодолели 5%-ный барьер и поделили между собой 225 депутатских мандатов, а 39 объединений, набравшие в сумме почти половину голосов избирателей, не получили представительства в Государственной Думе, т.е. пропорциональная составляющая избирательной системы не обеспечила адекватное народное представительство (см. 4.3.5.).

Применительно к Государственной Думе конституционное требование народного представительства можно конкретизировать следующим образом.

Во-первых, законодательство о выборах в Государственную Думу должно обеспечивать народное представительство. Поскольку Дума – это коллегиальный представительный орган, то законодательство должно обеспечивать и разумное (возможно, ограниченное процентной оговоркой) представительство меньшинств.

Во-вторых, если Закон от 21 июня 1995 г. устанавливает пропорциональную составляющую избирательной системы, то, несмотря на процентную оговорку, он должен обеспечивать и более или менее адекватное пропорциональное народное представительство при распределении соответствующей половины депутатских мандатов. Это значит, что процентная оговорка не может препятствовать пропорциональному представительству хотя бы абсолютного большинства избирателей. В противном случае этот Закон не обеспечивает пропорциональное представительство.

Например, гипотетическая ситуация, при которой 225 депутатских мандатов будут пропорционально распределяться между избирательными объединениями, получившими на выборах по общефедеральному избирательному округу менее половины голосов (остальные голоса избирателей поданы за списки кандидатов от объединений, не преодолевших 5%-ный барьер), представляется недопустимой. Такое распределение мандатов противоречит смыслу пропорциональной избирательной системы.

Вместе с тем, в-третьих, Конституция не требует какого-то определенного (надлежащего) народного представительства, и на этом построена позиция Конституционного Суда РФ по рассматриваемому здесь вопросу: Закон от 21 июня 1995 г., допускающий искажения пропорциональности народного представительства, можно признать пробельным или не гарантирующим надлежащее представительство, но не противоречащим Конституции (см.4.3.1.).

Но вряд ли можно согласиться с мнением, что “даже если при определении результатов выборов, не учитываются голоса большинства избирателей, что происходит в случае, если голоса этого большинства были “распылены” между большим количеством кандидатов и избирательных объединений, это не означает, что избранный парламент оказался непредставительным органом”⁴³. Конституционный принцип демократии требует не представительства вообще, а народного представительства. “Понятие народа в демократическом смысле имеет в виду всю совокупность граждан государства, проявляющих гражданскую активность... Любые группировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятельной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители”⁴⁴. Если пропорциональная составляющая избирательной системы из-за 5%-ой оговорки приведет к пропорциональному представительству лишь меньшей части избирателей, проявляющих гражданскую активность на выборах, то это будет дурное представительство, лишающее парламент качества легитимности в глазах большей части избирателей. И без этого легитимность представительного органа снижается за счет того, что выборы в Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му считаются в одномандатном округе (мажоритарная составляющая) не­со­сто­яв­ши­ми­ся лишь в том случае, ес­ли в них при­ня­ло уча­стие ме­нее 25% за­ре­ги­ст­ри­ро­ван­ных из­би­ра­те­лей (ст.61 За­ко­на от 21 июня 1995 г.).