4.2.1.5. От­вет­ст­вен­ность Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сии пе­ред Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой

Положения ст.117 в контексте ст.109 и ст.111 сви­де­тель­ст­вуют о не­за­ви­си­мо­сти Пра­ви­тель­ст­ва от Государственной Думы и, бо­лее то­го, о фак­ти­че­ском от­сут­ст­вии в Рос­сии ин­сти­ту­та пар­ла­мент­ской от­вет­ст­вен­но­сти.

Между тем, на­ли­чие ин­сти­ту­та пар­ла­мент­ской от­вет­ст­вен­но­сти пра­ви­тель­ст­ва яв­ля­ет­ся под­час един­ст­вен­ным от­ли­чи­ем рес­пуб­ли­ки со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния от пре­зи­дент­ской фор­мы прав­ле­ния. В V Фран­цуз­ской Рес­пуб­ли­ке реальная ответственность Правительства пе­ред Пар­ла­мен­том существует в силу того, что Президент Республики, назначающий Премьер-министра, не может распускать Национальное собрание в течение года после его избрания ни по каким основаниям. Ес­ли Собрание при­мет ре­зо­лю­цию по­ри­ца­ния или не одоб­рит про­грам­му или дек­ла­ра­цию об об­щей по­ли­ти­ке Пра­ви­тель­ст­ва (ст.50 Кон­сти­ту­ции Фран­ции), Премьер-министр в лю­бом слу­чае долже­н вручить Президенту заявление об от­став­ке. Пре­зи­дент мо­жет в ответ рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту Пар­ла­мен­та, но если вновь избранное Национальное собрание тоже не одобрит программу Правительства “от Президента”, то Президент в итоге будет вынужден назначить Премьер-министром представителя парламентского большинства. В противном случае (чисто гипотетическом) отставки Правительства “от Президента” будут следовать одна за другой. Более того, ес­ли На­цио­наль­ное со­б­ра­ние из­бра­но по­сле Пре­зи­ден­та, то по­след­ний не бу­дет при­бе­гать к сво­ему пра­ву на рос­пуск. Иначе, рас­пус­тив за­ко­но­да­тель­ный ор­ган по­сле пар­ла­мент­ских вы­бо­ров, гла­ва го­су­дар­ст­ва про­явит не­ува­же­ние к во­ле из­би­ра­те­лей, и, не­со­мнен­но, ре­зуль­та­ты по­втор­ных вы­бо­ров бу­дут для Пре­зи­ден­та еще ху­же. Дан­ная си­туа­ция про­яви­лась в 1986 и 1993 гг., ко­гда Ф.Мит­те­ран не стал рас­пус­кать пра­вое На­цио­наль­ное со­б­ра­ние. Од­на­ко, по­сле сво­его пе­ре­из­бра­ния в 1988 г., по­лу­чив бо­лее "све­жую" под­держ­ку от на­ро­да, Пре­зи­дент при­бег­нул к дан­но­му сво­ему пол­но­мо­чию.

Можно было бы предположить, что и российский Президент не станет распускать Думу в подобной ситуации. Но для этого не­об­хо­ди­мо по­яв­ле­ние проч­ных по­ли­ти­че­ских тра­ди­ций, од­на из ко­то­рых – ува­же­ние во­ли из­би­ра­те­лей вне за­ви­си­мо­сти от лич­ных ин­те­ре­сов лю­бо­го ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти.

За­ви­си­мость Пра­ви­тель­ст­ва Фран­цуз­ской Рес­пуб­ли­ки от за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на при­ве­ла к по­яв­ле­нию так на­зы­вае­мо­го пе­рио­да со­су­ще­ст­во­ва­ния (раз­де­лен­но­го прав­ле­ния). Пе­ри­од со­су­ще­ст­во­ва­ния воз­ни­ка­ет, ко­гда Пре­зи­дент и боль­шин­ст­во в Пар­ла­мен­те, а сле­до­ва­тель­но и Пра­ви­тель­ст­во, при­над­ле­жат к раз­ным по­ли­ти­че­ским груп­пи­ров­кам. В этот пе­ри­од Президент без под­держ­ки Пра­ви­тель­ст­ва име­ет весь­ма ог­ра­ни­чен­ный круг прерогатив и ста­но­вит­ся политически относительно слабой фигурой при силь­ной вла­сти Пра­ви­тель­ст­ва и Пар­ла­мен­та.

Воз­мож­на ли та­кая си­туа­ция в Рос­сии²⁴³? От­вет на этот во­прос от­ри­ца­тель­ный по двум ос­нов­ным при­чи­нам. Во-пер­вых – это от­сут­ст­вие у Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сии та­ких пол­но­мо­чий как у фран­цуз­ско­го Пра­ви­тель­ст­ва (пре­ж­де все­го пра­ва контрасигнатуры ак­тов Пре­зи­ден­та). Даже если Президент РФ из компромиссных соображений назначит Председателем Правительства кандидата от думского большинства, последний будет вынужден либо проводить политику Президента, либо уйти в отставку. Во-вто­рых, что бо­лее важ­но, фак­ти­че­ски нет от­вет­ст­вен­ности Пра­ви­тель­ст­ва перед Ду­мой. Невозмож­ность для Ду­мы ока­зы­вать влия­ние на Президента и Пра­ви­тель­ст­во и, наоборот, возможность ее роспуска Президентом при­во­дят к то­му, что за­ко­но­да­тель­ная власть в Рос­сии ока­зы­ва­ет­ся в под­чи­нен­ном по­ло­же­нии по от­но­ше­нию к ис­пол­ни­тель­ной и раз­де­ле­ние вла­стей су­ще­ст­вен­но на­ру­ша­ет­ся (см. 1.4.5.).

4.2.1.6. По­пыт­ка ре­фор­мы Кон­сти­ту­ции

Пер­вая по­пыт­ка ре­фор­мы Рос­сий­ской Кон­сти­ту­ции бы­ла про­ве­де­на с це­лью из­ме­нить рас­ста­нов­ку сил ме­ж­ду за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­стя­ми России. 21 ию­ня 1995 г. Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма ква­ли­фи­ци­ро­ван­ным боль­шин­ст­вом го­ло­сов (две тре­ти от об­ще­го чис­ла де­пу­та­тов) одоб­ри­ла три про­ек­та за­ко­нов о по­прав­ках к Конституции Российской Федерации к статьям: 83 и 103; 101, 102, и 103; 103 и 117. При­ня­тие дан­ных по­пра­вок позволяло бы уве­ли­чить пол­но­мо­чия ниж­ней па­ла­ты ор­га­на за­ко­но­да­тель­ной вла­сти Рос­сии в его же­ст­ком про­ти­во­стоя­нии с вла­стью ис­пол­ни­тель­ной. Но Совет Федерации не одобрил эти проекты законов о поправках необходимым квалифицированным большинством голосов.

Пер­вый про­ект за­ко­на (о по­прав­ках к статьям 83 и 103 Конституции) ка­сал­ся уве­ли­че­ния ко­ли­че­ст­ва чле­нов Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сии, на­зна­че­ние ко­то­рых долж­но про­ис­хо­дить с одоб­ре­ния Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы. Кро­ме Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, пар­ла­мен­та­рии изъ­я­ви­ли же­ла­ние одоб­рять на­зна­че­ние за­мес­ти­те­лей Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, ми­ни­ст­ров ино­стран­ных дел, обо­ро­ны, внут­рен­них дел, ру­ко­во­ди­те­лей служ­бы внеш­ней раз­вед­ки и фе­де­раль­ной служ­бы безо­пас­но­сти.

В по­яс­ни­тель­ной за­пис­ке к про­ек­ту дан­но­го за­ко­на его со­ста­ви­те­ли под­черк­ну­ли не­об­хо­ди­мость уве­ли­че­ния пар­ла­мент­ско­го кон­тро­ля за дея­тель­но­стью Пра­ви­тель­ст­ва, да­бы уси­лить на­ро­до­вла­стие – од­ну из ос­нов кон­сти­ту­ци­он­но­го строя Рос­сии в со­от­вет­ст­вии со ст.3 Кон­сти­ту­ции. Од­но­вре­мен­но бы­ло под­черк­ну­то, что "вве­де­ние дан­но­го по­ло­же­ния не ущем­ля­ет прав Пре­зи­ден­та Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции по фор­ми­ро­ва­нию Пра­ви­тель­ст­ва". Гла­ва го­су­дар­ст­ва, по мне­нию за­ко­но­да­те­лей, не под­ме­ня­ет­ся Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой, и "кро­ме то­го, по­прав­ки не за­тра­ги­ва­ют пра­ва Пре­зи­ден­та Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции на ос­во­бо­ж­де­ние от долж­но­сти на­зва­ных долж­но­ст­ных лиц".

В раз­ви­тие дан­ных по­пра­вок, был одоб­рен про­ект за­ко­на о по­прав­ках к статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации. Им пре­ду­смат­ри­ва­лась пер­со­наль­ная от­вет­ст­вен­ность от­дель­ных чле­нов Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сии. По этому проекту Дума могла добиться отставки члена Правительства ква­ли­фи­ци­ро­ван­ным боль­шин­ст­вом го­ло­сов. Про­це­ду­ра вы­ра­же­ния не­до­ве­рия не пре­дос­тав­ля­ла воз­мож­но­сти Пре­зи­ден­ту Российской Федерации рас­пус­тить Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му, что противоречило пол­но­мо­чия­м Президента, закрепленным в ч.3 и ч.4 ст.117 Конституции. Дан­ный факт за­ра­нее пре­до­пре­де­лял про­ти­во­дей­ст­вие Пре­зи­ден­та дан­но­му за­ко­но­про­ек­ту и не­боль­шие шан­сы на его при­ня­тие.

В по­яс­ни­тель­ной за­пис­ке к про­ек­ту дан­но­го за­ко­на о поправках к Конституции его со­ста­ви­те­ли апел­ли­ро­ва­ли к не­об­хо­ди­мо­сти "уточ­не­ния и по­вы­ше­ния дее­спо­соб­но­сти за­кре­п­лен­но­го в Кон­сти­ту­ции ва­ри­ан­та сме­шан­ной фор­мы прав­ле­ния", от­ме­чая, что в Конституцию Рос­сии за­ло­же­на "осо­бая раз­но­вид­ность" дан­ной фор­мы прав­ле­ния.

Прак­ти­ка рес­пуб­лик со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния и пар­ла­мент­ских рес­пуб­лик дей­ст­ви­тель­но по­ка­зы­ва­ет, что кро­ме вы­ра­же­ния не­до­ве­рия пра­ви­тель­ст­ву це­ли­ком, или его ру­ко­во­ди­те­лю (со­ли­дар­ная или кол­лек­тив­ная от­вет­ст­вен­ность), воз­мож­на и пер­со­наль­ная от­вет­ст­вен­ность от­дель­ных чле­нов пра­ви­тель­ст­ва²⁴⁴. Так что Государственная дума пыталась приблизить российский вариант разделения властей к республике со смешанной формой правления.

Тре­тий про­ект за­ко­на (о по­прав­ках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации) ор­га­нич­но до­пол­нял два пер­вых. Дан­ным проектом предполага­лось соз­да­ние обеи­ми па­ла­та­ми Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния ко­мис­сий для про­ве­де­ния пар­ла­мент­ских рас­сле­до­ва­ний, а так­же "осу­ще­ст­в­ле­ние пар­ла­мент­ско­го кон­тро­ля за дея­тель­но­стью фе­де­раль­ных ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти и долж­но­ст­ных лиц, пол­но­мо­чия ко­то­рых оп­ре­де­ле­ны Конституцией Российской Федерации и фе­де­раль­ны­ми за­ко­на­ми".

Од­на­ко, Со­вет Фе­де­ра­ции от­кло­нил дан­ные за­ко­но­про­ек­ты. Как сле­ду­ет из сте­но­грам­мы за­се­да­ния верхней па­ла­ты по дан­но­му во­про­су, пе­ред са­мым об­су­ж­де­ни­ем часть чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции по­ки­ну­ла зал за­се­да­ний, и по­это­му требуемое ква­ли­фи­ци­ро­ван­ное боль­шин­ст­во не бы­ло по­лу­че­но. Про­ти­во­дей­ст­вие сто­рон­ни­ков Пре­зи­ден­та сыг­ра­ло свою роль, ос­та­но­вив про­цесс из­ме­не­ния Конституции.

Оп­по­зи­ци­он­ное боль­шин­ст­во Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, избранной в 1996 г., не ос­тав­ля­ет по­пы­ток скор­рек­ти­ро­вать текст Кон­сти­ту­ции в пользу за­ко­но­да­тель­ной вла­сти. Ес­те­ст­вен­но, Пре­зи­дент и под­дер­жи­ваю­щие его си­лы в Со­ве­те Фе­де­ра­ции и в ре­гио­нах сде­ла­ют все, что бы не до­пус­тить уси­ле­ния Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы.