1.4.7. Местное самоуправление

Особую трудность для посттоталитарного российского политического сознания составляет понимание местного самоуправления, которое гарантируется Конституцией (ст.12) на уровне Основ конституционного строя. Трудность эта связана с тем, что феномен местного самоуправления представляет собой институцию развитого гражданского общества, и в России местное самоуправление (если таковое вообще существует в России), во-первых, не может быть выше уровня еще не сформировавшегося гражданского общества, а, во-вторых, в условиях недостаточной разделенности собственности и власти, гражданского общества и государства (см. 1.3.4.; 1.3.5.), смысл местного самоуправления извращается, и оно подменяется местными органами государственной власти. Гарантируя местное самоуправления, Конституция предвосхищает будущее развитие гражданского общества и гарантирует то, чего еще нет.

Основные проблемы местного самоуправления сводятся к следующим вопросам: имеет ли местное самоуправление, гарантированное Конституцией, государственную или негосударственную, общественную природу и как оно соотносится с осуществлением государственной власти на местном уровне?

В российской доктрине выражены противоположные позиции по поводу природы местного самоуправления как конституционно-правового института, предусмотренного в ст.12 Конституции. Первая объясняет его как институцию гражданского общества (форму самоорганизации граждан), которую государство наделяет полномочиями принятия общеобязательных решений по вопросам местного значения и тем самым превращает в корпорацию публичного права. Во многом здесь можно согласиться с толкованием ст.12 и объяснением конституционного статуса местного самоуправления, предложенными М.А.Красновым⁵⁸. Во-первых, ст.12 гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется. Уже это свидетельствует о том, что по интенции Конституции институт местного самоуправления не учреждается государством, а предполагается как возникающий и существующий как форма самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения. Во-вторых, местное самоуправление гарантируется как реализация прав граждан на местное самоуправление, и поэтому согласно ст.12 местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Противоположная позиция отчетливо выражена в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука по так называемому “удмуртскому делу” (см. 5.4.2.). Смысл ее заключается в том, что местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется – в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с системой органов государственной власти⁵⁹. Сразу же следует подчеркнуть нелепость такой точки зрения. В принципе можно было бы допустить, что в Конституции термин “местное самоуправление” просто используется (ненадлежащим образом) для названия специфических местных органов государственной власти. Однако это не так: в ч.1 ст.130 Конституции недвусмысленно говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (см. 5.2.4.), а в ч.2 ст.130 – что местное самоуправление осуществляется гражданами (1) путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, (2) через выборные и другие органы местного самоуправления (см. 5.3.). Таким образом, Конституция предполагает, что местное самоуправление как самоорганизация граждан не нуждается в его организации государством и требует лишь государственных гарантий обязательного характера его решений.

Для уяснения природы местного самоуправления в правовом государстве следует исходить из того, что понятие status activus (см. 1.3.1.1.) включает в себя право гражданина совместно с другими – самостоятельно и своими средствами – решать вопросы их социальной жизни, которые не решаются и не должны решаться государственной властью (вопросы местного значения). Status positivus позволяет требовать государственного обеспечения и защиты этого права – признания и гарантирования государством местного самоуправления. Следовательно, существует естественное и неотчуждаемое право граждан на формирование и осуществление местного самоуправления, которое, хотя и не сформулировано в главе 2 Конституции, тем не менее вытекает из ст.12 и ст.130 Конституции. Это коллективное право; но любое коллективное право возможно постольку, поскольку прежде всего субъектом этого права является индивид (применительно к праву на местное самоуправление – отдельный гражданин). Следовательно, коллективное право граждан на местное самоуправление производно от индивидуального права гражданина на самостоятельное – совместно с другими гражданами – решение вопросов местного значения, в частности, на участие в формировании и осуществлении местного самоуправления; последнее конкретизируется в конституционных избирательных правах граждан и праве петиций (ч.2 ст.32; ст.33 Конституции). С учетом ч.1 ст.55 Конституции, гарантирующей, помимо перечисленных в Конституции, другие общепризнанные права и свободы человека и гражданина⁶⁰ можно говорить об индивидуальном праве на местное самоуправление.

Если в определенном поселении нет местного самоуправления, то этого еще не достаточно для того, чтобы утверждать о нарушении прав местного самоуправления (правда население не может каким бы то ни было большинством голосов упразднить местное самоуправление; для осуществления местного самоуправления теоретически достаточно желания двух жителей поселения). Но если созданию местного самоуправления препятствует государственная власть или местное самоуправление ограничивается ее решениями, то можно говорить не только о нарушении коллективного права граждан, но и о нарушении индивидуальных конституционных прав граждан на участие в местном самоуправлении. Эти права обеспечиваются судебной защитой вплоть до конституционного судопроизводства. Если к гражданину (гражданам) применяется закон, ограничивающий местное самоуправление, то может быть подана индивидуальная или коллективная конституционная жалоба (см. 4.5.7.6.).

Первично намерение граждан осуществлять местное самоуправление, а государственное признание и регулирование, законодательное определение пределов и меры обязательности решений местного самоуправления, делегирование органам местного самоуправления властных полномочий и т.д. – вторично. В противном случае получатся учреждаемые государством “корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям”⁶¹, которые, однако, не входят в систему органов государственной власти; эти “корпорации публичного права” наделяются государством полномочиями по решению вопросов местного значения, а также “отдельными государственными полномочиями” (т.е. полномочиями, выходящими за пределы решения вопросов местного значения), и имуществом (за счет бывшей формально общенародной собственности), необходимым для осуществления этих полномочий. Получаются местные органы государственной власти, которые почему-то не входят в систему органов государственной власти (?!).

Утверждать, что ст.12 Конституции провозглашает лишь организационную обособленность органов местного самоуправления и органов государственной власти (“Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”), что речь идет лишь о разделении властей "по вертикали", но этим ни в коей мере не предопределяется природа местного самоуправления, объем и соотношение его предметов ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, равно как и сам характер, природа прав местного самоуправления – утверждать это – означает допускать две конкурирующие системы публичной политической власти. Причем через каждую из них реализуется “власть народа”. Только непонятно, почему решения одной системы обязательны сами по себе, а другой – лишь потому, что они предусмотрены решениями и подкреплены принудительной силой первой системы; почему первая регулирует отношения собственности независимо от форм собственности, а вторая – лишь отношения муниципальной собственности; и т.д.

Таким образом, Конституция имеет в виду негосударственную институцию местного самоуправления, которую государство признает, гарантирует, позволяет ей выступать в качестве корпорации публичного права, существующей за счет местных налогов (ч.1 ст.132 Конституции), и даже может наделять ее отдельными государственными полномочиями (ч.2 ст.132 Конституции). Однако прежде местное самоуправление должно возникнуть как форма самоорганизации граждан, а не как учреждаемая “сверху” система органов местной власти, изначально наделяемых государственными полномочиями (см. 5.8.).

ГЛА­ВА 2