Глава 21

Правотворчість

1. Загальна характеристика правотворчості,

2. Прогалини в позитивному праві.

3. Юридична техніка.

§ 1. Загальна характеристика правотворчості Поняття, принципи і види правотворчості

Правотворчість - це напрям діяльності держави, пов'язаний з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення чи скасування.

Принципи правотворчості - це основні засади здійснення правотворчої діяльності.

Принципами правотворчості є: принцип законності, принцип науковості, принцип використання правового досвіду, принцип демократизму і зв'язок із практикою.

Принцип законності ~ розробка і прийняття нормативно-правових актів із дотриманням правової процедури, що не ви­ходить за межі компетенції органів, що їх приймають, а також відповідність нормативних актів конституції країни і чинному законодавству.

По суті, принцип законності означає, що всі нормативне-пра­вові акти повинні слідувати певній ієрархії: підзаконні норма­тивні акти відповідають законам, а останні, у свою чергу, не супе­речать Конституції країни як Основному Закону держави.

Принцип науковості - підготовка і прийняття проекту нор­мативно-правового акта здійснюється за участю представників різних наук.

Так, наприклад, при прийнятті нормативного акта, який би врегулював проблеми боротьби зі СНІДом, слід враховувати думку лікарів. Для врегулювання проблем сучасного агро­промислового комплексу слід враховувати думку представни­ків аграрної науки. Якщо ж цього немає, то може статися

Глава 21. Ґіравотворчість 447

така ситуація, яка склалася в СРСР на початку 1960-х років, коли наказували саджати кукурудзу у всіх регіонах країни (навіть за Полярним колом), не враховуючії думки аграріїв, які зазначали, що далеко не всі регіони держави можуть виро­щувати цю культуру.

Принцип використання правового досвіду - будь-який но­вий нормативний акт має спиратися на вже відомий позитивний досвід держави і цивілізації в цілому.

Спроба обійти цей принцип може призвести до хаосу, як це сталося в перші роки радянської влади, коли було зламано існу­ючий державний апарат і правову систему. Врешті-решт в СРСР відмовилися від вульгарного правового нігілізму і почали засто­совувати той досвід, що вже накопичила цивілізація.

В Україні прикладом використання правового досвіду може служити той факт, що для проведення судової реформи країна ввернулася до досвіду ФРН, який передбачає певну децентраліза­цію судової системи і створення спеціалізованих судів.

Принцип демократизму виражається в безпосередній участі населення в правотворчому (насамперед, законотворчому) про­цесі шляхом використання форм безпосередньої правотворчос-ті (референдум, плебісцит, народна ініціатива). Також є можли­вою така форма участі населення, як попереднє обговорення за­конопроекту в засобах масової інформації. Різні форми безпосе­редньої демократії сприяють подоланню бюрократизму та най­повніше враховують інтереси населення.

Зв'язок із практикою. Звісно, можна прийняти нормативно-правовий акт, який би закріплював право громадян сучасної України щороку відпочивати за рахунок Держави у будь-якому місці земної кулі. Однак практика показує, що таке неможливо, адже Україна не може собі дозволити фінансувати такий відпо­чинок Крім того, зв'язок з практикою означає, що нормативно-правові акти слід приймати для врегулювання існуючих у суспіль­стві відносин.

Правстворчість може існувати як правотворчість компетент­них державних органів, безпосередня правотворчість народу і санкціонування норм, при якому процес їх створення проходить поза державою.

Виходячи з особливостей юридичної природи процесу ство­рення норм права різними органами держави правотворчість компетентних органів держави може виражатися у формі за­конотворчості і під законної правотворчості.

ЯимИ'.'ПравотвфмІсть . * 449

тмрдямнЬмхі конституції: Ірландії Ц937>_т Франції (1968), Чилі (1030), Росії (1993). Щодо змін на референдумах державного ладу, то прикладами твІ£КХ Р^ІІпвнь • Ь;(ІлІя 1046 року (відмова від мевархічної формі* правління), їетйнія 1947 року (відновлення монархії'), Грещл 167& року (відмова від монархи), Україна 2000 роадг (перехід д& Двопалатяогв Иаряамеату і позбавлення народ-нях депутатів Ііадоторкаваості),

СанкцісщІваг(ИЛ корж, при якому процес їх створення прохо­диш поза державою, передбачає санкціонування державою зви-Чаїв, рішвя* В|ІаВЯ*чої партії тощо. Саме такий варіант право-творчості знаменував той факт, що КПРС могла приймати рі-щ«вня, які мали силу закону.

П$авотворчяв процес. Як зазначалося, правотвортвЙ процес можна класифікувати за видами вормативно-правоввх актів; процес створення закону (законотворчий процес), процес ство­реная указу, постанови тощо.

ІІрявЗІморчий процес - це процес створеная норм права.

Він передбачає дотримання таких вимог;

1. відповідність розвитку суспільних відносив;

2. урахування досвіду та існуючих традицій, рівня правової культури населення;

3. домінування правової доктрини;

4. додерженая Правил законодавчої техніки, вимог норматив­ ної модельностІ;

б) збереження лінійних зв'язків між правовими приписами в

межах нормативно-правового акта. Правотворчий процес містить три етапи:

1. допроектний - етап виявлення потреб у правовому регулю­ ванні та наявність об'єктивних умов створення припису, фор­ мування юридичного мотиву;

2. прийняття рішення про підготовку проекту акта, попередній розгляд проекту, його обговорення та доопрацювання;

3) прийняття проекту акта, його підписання та оприлюднення. Одним із варіантів правотворчого процесу е процес законо­ творчий. Проте останній має свою специфіку, а тому складається з чотирьох етапів: допроектного, проектного, етапу прийняття норми права та етапу підписання і опублікування закону.

Допроектний етап - у суспільстві виявляється потреба у врегулюванні яв законодавчому рівні нормами права соціальної проблеми. Наприклад, сучасний етап адміністративної реформи передбачає прийняття в Україні Кодексу основних правил пове­дінки державного службовця.

448 РОЗДІЛ 5. ПРАВОВА ДІЯЛЬНІСТЬ

V свою чергу пїдзаконва правотворчість може існувати які

1. правотворчість вищих органів державної влади, (уряду, глави держави);

2. їфавотворчість центральних органів державної влади'(мініс­ терств, відомств, агенцій, державних комітетів, 'сяужв тощо);

8) правоїворчість регіональних і місймих органів Державної влади {губернаторів, місцевих рад народінх депутатів іоіцо); 4) локальна правогворчість, яка функціонує на державна» під­ приємствах, в установах та організація*. '"

Прикладом законотворчості е пргіїйягтя Закону арб держав­ний бюджет України на 2006 рік. Підзвковне правотворЧість вй-йгих органів державної влади виражається у прийнятті Принд; ен-том України норматавва* указів (Наприклад, Укав ПреаидЙнта України № 380/2008 від 0 травня 2003 року «Про надбавки вій-сьКйвовЛуяЙовцям Збройних Сяй Украіви, Міністерства внутрі­шніх справ України, Державного комітету у справах охорон* дер­жавного кордону України та Управління державної Охорони України аа безперервну службу»') або у прийнятті Кабінетом Мі­ністрів України постанов (наприклад, Постанова Кабінету Мініст­рів України № 655 від б травня 2003 року «Деякі питання розви­тку Інноваційної Інфраструктури в Україні та напрями Діяльнос­ті Української державної інноваційної компанії у 2003 році»).

Шдзаконна правотворчість центральних органів державної влади виражається у створенні відповідних Інструкцій (напри­клад, Інструкція з оформлення дозволів на імпорт, затверджена Наказом Міністерства економіки та з питань європейської інте­грації України № 52 від б березня 2003 року) або нормативних наказів (наприклад, Наказ Міністерства аграрної політики Укра­їни № 9 від б січня 2002 року «Про сприяння проведенню у 2002 році виборів народних депутатів України, депутатів місце­вих рад, сільських, селищних і міських голів»).

Шдзаконна правотворчість регіональних і місцевих органів державної влади виражається у створенні рішень та розпоряджень (наприклад, розпорядження мера м. Сум№ 860-рвід 25.11.2003 року, спрямоване на боротьбу з боржниками за квартплату та ко­мунальні платежі). Прикладом локальної правотворчості е різно­го роду нормативні накази, статути тощо (наприклад, Статут наці­ональної академії наук України від 5 квітня 2002 року).

Безпосередня праеотворчість нараду (рішення, прийняті на референдумі), як правило, виражається у затвердженні на рефе­рендумах конституцій країни або у зміні існуючого державного ладу. Так, наприклад, у XX столітті на референдумах були за-