Характерные черты методов государственного управления

- органически связан с целевым назначением конкретного вида государственной деятельности;

- выражает управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

- является средством реализации субъектом исполнительной власти закрепленной за ним компетенции;

- зависимость выбора конкретных методов управляющего воздействия не только от особенностей организационно-правового статуса субъекта исполнительной власти, но и от особенностей объекта управления (например, от формы собственности);

- и т.д.

Классификация административно-правовых методов управления

В процессе организации управления преследуются самые различные цели, решается множество разнообразных задач. Соответственно этому и используются различные методы, конкретные способы и приемы решения таких задач.

Государство для осуществления своих задач и функций использует различные методы. Некоторые из них свойственны всем видам государственной деятельности, всем органам государства. Другие присущи лишь отдельным видам государственных органов или некоторым органам.

Государственное управление как особый вид государственной деятельности пользуется, следовательно, и общими методами, и методами, присущими только ему. При этом общие методы приобретают в данной сфере специфический характер, вытекающий из особенностей государственного управления.

Классификация методов, правильное понимание взаимосвязи этих методов необходимы для более эффективного их использования.

Прежде чем приступить к классификации административно-правовых методов, рассмотрим их конкретное содержание, в соответствии с которым определяется их вид.

Виды административно-правовых методов: установление правил поведения в сфере государственного общеобязательного или частного характера; определение режима деятельности органов государственного управления; утверждение плановых, индивидуальных заданий; разрешение, ограничение, запрещение, регистрация определенных действий; назначение или освобождение от должности; проведение контроля и надзора; отмена или приостановление правовых актов управления; поощрение; применение мер административного принуждения и т.п.

Многообразие административно-правовых методов позволяет осуществить их классификацию по различным основаниям.

С общетеоретических позиций указанные методы подразделяются на общие и специальные.

К общим методам управления традиционно относят методы убеждения и принуждения, иногда дополняя их методами поощрения (стимулирования). Действия этих универсальных методов свойственно любой деятельности (в дальнейшем, рассмотрим их более подробно).

В зависимости от преследуемых целей к общим методам управления относят также методы контроля, наблюдения, административного надзора, разработки мер воздействия, инструктирования и т.д.

На основе соотношения методов убеждения, принуждения, поощрения и иных общих методов выделяют специальные методы государственного управления. Их можно классифицировать по следующим основаниям:

- по характеру (содержанию) управляющего воздействия;

- по способу воздействия на управляемые объекты;

- по форме предписания;

- по форме выражения;

- по степени воздействия на управляемые объекты;

- и т.д.

По характеру (содержанию) управляющего воздействия специальные методы государственного управления подразделяются на административные (прямого воздействия) и экономические (косвенного воздействия) методы.

Административные методы управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Прямой их характер означает, что в рамках своей компетенции субъект управления принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, то есть осуществляет прямое предписание.

В сфере исполнительной власти повседневно возникают вопросы, требующие неотложного рассмотрения, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования, с помощью которых субъекты государственно-управленческой деятельности и осуществляют управление (администрирование). Следовательно, и наименование таких методов – административные.

Административные методы, в свою очередь, также классифицируются по различным критериям.

По способу воздействия они подразделяются на:

- обязывающие к совершению определенных действий;

- уполномочивающие совершать определенные действия;

- поощряющие совершение социально-полезных действий;

- запрещающие те или иные действия.

По форме предписания административные методы могут быть:

- категорические;

- поручительные;

- рекомендательные.

По форме выражения указанные методы делятся на:

- административно-правовые;

- административно организационные.

Экономические (косвенного воздействия) методы характеризуются тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы. Объект управления сам заинтересован действовать определенным образом, а не по прямому предписанию субъекта управления. При этом воздействие осуществляется на материальный интерес объекта управления, что дало основание называть такие методы экономическими. Должное поведение в таких случаях достигается перспективами материальных выгод, а также угрозой материальных санкций. Например, льготы, премии, налоги, квоты, цены, проценты, экономические санкции и др.

Наряду с административными и экономическими методами в государственном управлении используются социально-психологические методы управляющего воздействия.

К социологическим методам относятся:

- методы управления социально-массовыми процессами;

- методы управления коллективами людей;

- методы управления индивидуально-личностным поведением;

- и т.д.

Психологическими методами являются:

- методы комплектования малых групп в коллективе на основе психологической совместимости работников;

- методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам;

- методы психологического побуждения;

- и т.д.

Административные, экономические и социально-психологические методы управления не применяются изолированно друг от друга, они взаимосвязаны и взаимозависимы. Все они могут иметь волевое предписание, экономическое содержание, оказывать социально-психологическое влияние.

По степени воздействия на управляемые объекты методы деятельности органов управления подразделяются на: методы регулирования, методы общего руководства и методы непосредственного управления.

Под методом регулирования следует понимать определение общей политики в отношении соответствующей отрасли управления и ее реализацию в нормативных актах посредством государственного финансирования и иными подобными путями. В основе здесь лежит правовое регулирование.

Этот метод нельзя отождествлять с регулированием как функцией управления, которая сводится к поддержанию состояния упорядоченности в организации объекта и субъекта управления и во взаимоотношениях между ними.

Метод общего руководства заключается в практическом проведении в жизнь общей политики в отрасли управления, планировании ее развития, в направлении деятельности подчиненных органов управления и контроле за подведомственными объектами.

Метод непосредственного управления состоит в прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты в соответствии с поставленными целями и задачами. Это - текущее, повседневное управление оперативного характера. Оно распространяется на объекты, находящиеся в непосредственном подчинении органов управления.

Регулирование в ряде случаев является лишь обязательной предпосылкой для общего руководства и непосредственного управления. Но в некоторых отношениях оно выступает как единственный способ управляющего воздействия. Таковы, в частности, отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и индивидуальными предпринимателями, общественными организациями и гражданами - с другой. Здесь управляющее воздействие со стороны государства заключается, прежде всего, в том, что оно, используя свою власть, определяет политическую линию в отношении данных субъектов, устанавливает определенные рамки их поведения, предписывает им воздерживаться от одних действий, поощряет совершение других и возлагает на них, в необходимых случаях, определенные обязательства.

В современных условиях, в связи с созданием сети крупных производственных объединений, более отчетливо обнаружилась необходимость проводить четкую грань между государственным управлением и управлением хозяйственной единицей, между министерствами и администрацией предприятий и объединений. Уяснение существующих здесь различий весьма важно как с теоретической, так и с практической точек зрения.

И министерства, и администрация предприятий и объединений выполняют управленческие функции. Деятельность их распространяется на объекты государственной собственности (речь идет о государственных предприятиях). Те и другие действуют в пределах предоставленной им компетенции. И, казалось бы, неодинаковы у них лишь уровни и объем компетенции. Однако в действительности это не так. Между ними существуют и более глубокие качественные различия.

Министерство является органом государства. Администрация предприятия или объединения также выступает от имени государства, но одновременно служит и представителем возглавляемой ею производственной единицы, ее коллектива. Министерство наделено весьма широкими правами в отношении подчиненных ему предприятий. Но оно не может распоряжаться имуществом и средствами, закрепленными за предприятиями и объединениями и не отвечает по их обязательствам. Министерство выступает по отношению к ним как орган государственного управления, наделенный определенными властными полномочиями. А администрация объединений и предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами, естественно, распоряжается закрепленным имуществом и средствами в соответствии с действующим законодательством, обеспечивая их наиболее эффективное использование.

Очевидно, что методы регулирования и общего руководства присущи, главным образом, министерству. Что же касается метода непосредственного управления, то он преимущественно используется администрацией предприятий и объединений и лишь частично министерствами в отношении подчиненных им предприятий.

Соотношение убеждения и принуждения в деятельности исполнительной власти

Существует два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей. Это – убеждение и принуждение. Они же выступают в качестве общих методов управления. В юридической литературе часто к этим методам на равноправной основе относят метод поощрения.

В общих чертах, убеждение – это процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идея, ценности и установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.

Убеждение в государственном управлении – это метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных, разъяснительных мероприятий в целях повышения сознательности, организованности граждан, добросовестного соблюдения ими правовых норм.

Метод убеждения служит формированию у людей правильных взглядов, чувств, убеждений, пониманию необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Обязательность соблюдения норм права опирается главным образом не на принуждение, а на убеждение граждан в том, что эти нормы соответствуют воле народа, правильно выражают единство интересов государства и личности, справедливо защищают общество, государство, права и свободы граждан от противоправных посягательств. При этом убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате такого воздействия чужая воля добровольно и сознательно становится для другого лица его волей, у него формируются взгляды, соответствующие взглядам убеждающего. Эти взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек руководствуется в своей деятельности. Однако убеждение не сводится только к словесному увещеванию. В него включаются также меры организационного и поощрительного характера.

В отличие от методов убеждения, которые не требуют детальной юридической регламентации, такого нельзя сказать о методах принуждения. Принуждение применяется на основе права. С помощью юридических норм регламентируется: какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться.

Государственное принуждение выражается в конкретных принудительных мерах, применяемых компетентными государственными органами. При этом принуждение выступает как вспомогательный метод в управлении. Он основан на убеждении, взаимодействует с ним и дополняет его. В выполнении своих задач и функций государство призвано опираться главным образом на убеждение граждан. Вместе с тем, пока совершаются правонарушения, государство вынуждено принуждать отдельных лиц к соблюдению установленных правил.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших антиобщественные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан. Принуждение находит свое выражение в применении к правонарушителям административного и дисциплинарного воздействия, в возложении на определенные категории граждан обязанности возместить материальный ущерб, причиненный их неправомерными действиями, в привлечении к уголовной ответственности. Следовательно административное принуждение – это разновидность государственного принуждения.

И метод принуждения, и метод убеждения представляют собой сложную систему средств, приемов, способов воздействия на поведение через сознание людей в целях достижения согласия в обществе.

Поощрение как метод деятельности исполнительной власти, наряду с методами убеждения и принуждения играет важную роль в жизни государства. Часто в юридической литературе вместо понятия “поощрение” используют “стимулирование”, при этом не учитывая, что “стимулирование” является более обширным понятием. Стимулирование предполагает использование различных не только поощрительных, но и принудительных мер (изначально слово “стимул” (лат.) обозначало остроконечную палку, которой погоняли животных).

В настоящее время под методом поощрения понимают способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение общественно-полезных дел.

В качестве метода деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

- фактическим основанием для применения поощрения являются заслуга, деяние, положительно оцениваемые субъектами власти;

- стимулирование связано с оценкой уже совершенных деяний, является составной частью государственного контроля;

- стимулирование персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

- стимулирование заключается в моральном одобрении, наделении определенными правами, материальными ценностями и иными благами;

- в основном стимулирование урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения;

- поощрение косвенно воздействует на волю поощряемого, стимулируя его.

Поощрение связано с наличием у подавляющего большинства людей потребности в признании их заслуг, в оценке их дел и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются.

Основными принципами поощрительной деятельности являются: обоснованность, оперативность, гласность и разнообразие.

Поощрения по содержанию подразделяются на:

- материальные (премия, ценный подарок, надбавка за классность);

- моральные (грамота, благодарность (отдельные виды благодарности подразумевают и наличие денежного вознаграждения));

- статутные (изменяется правовой статус гражданина, коллектива (коллективу присваивается звание Академический театр…));

- смешанные (присвоение звания Героя Беларуси – это и моральное и материальное и статутное поощрение).

В зависимости от оснований поощрения могут быть:

- абсолютными (обусловленные абсолютными основаниями: проявленное личное мужество при исполнении военного долга, научное открытие и т.д.);

- относительными (чистосердечное раскаяние виновного является обстоятельством, смягчающим ответственность за административное правонарушение).

Исходя из правовой основы поощрения подразделяются на:

- формальные (регламентированными правовыми нормами);

- неформальные (не предусмотренные юридическими нормами (публичная похвала)).

Таким образом, несмотря на то, что метод убеждения в деятельности органов государственного управления считается главным методом воздействия, на практике эффективное управление возможно только при разумном использовании различных методов в различном их сочетании. При этом в различных отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Например, в управлении обороной, преобладают административные методы, в сфере управления хозяйственным комплексом – экономические методы, в социально-культурной сфере широко применяются социально-психологические методы и т.д.

Административное принуждение

Понятие, цели и основание административного принуждения

Административное принуждение теснейшим образом связано с государственной властью. Являясь разновидностью государственного принуждения, оно используется, главным образом, как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, то есть выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Оно применяется и для предупреждения правонарушений, а также для их пресечения.

В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Оно применяется на базе убеждения, средства воздействия которого уже исчерпаны.

Административное принуждение характеризуется рядом специфических черт:

1. Оно применяется в государственном управлении для охраны складывающихся в этой сфере общественных отношений, регулируемых, как правило, нормами административного права.

2. Применение административного принуждения - результат реализации государственно-властных полномочий. Оно является исключительной прерогативой государственного управления и только в отдельных, строго установленных в законе случаях, меры административного принуждения применяются судами (судьями). Важно подчеркнуть в этой связи, что лицо, применяющее административное принуждение, должно иметь статус представителя власти, ибо применение административно-принудительных мер невозможно внутри той или иной ведомственной системы управления. Оно должно обладать соответствующими полномочиями вне своего органа управления, в отношениях с “внешней средой”, с лицами, непосредственно не подчиненными ему по службе. Закон четко определяет круг лиц, имеющих подобные права.

3. Административное принуждение состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей.

4. Административное принуждение применяется с целью: а) прекращения противоправных действий; б) наказания нарушителей в административном порядке; в) обеспечения общественной безопасности, когда наступление экстраординарных условий определяет необходимость принудительных мер в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации.

5. Характерной чертой административного принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием применения административного принуждения являются: 1) совершение административного правонарушения, 2) наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой (например, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера, эпидемий и других чрезвычайных обстоятельствах). В данных случаях меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека. Это является коренным отличием оснований административного принуждения от оснований иных видов государственного принуждения, в частности уголовного наказания, в качестве которого может выступать только совершение преступления.

6. Административное принуждение осуществляется, как правило, в рамках административно-процессуальных норм.

Таким образом, административное принуждение представляет собой средство психологического, физического, материального или организационного воздействия, основанное на нормах административного права, применяемое специально уполномоченным субъектом в определенных процессуальных формах с целью обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Психическое принуждение воздействует на психику личности путем применения насилия или других мер воздействия, влекущие невыгодные для ее последствия (например, требование прекратить противоправные деяния). Физическое принуждение выражается в непосредственном воздействии на личность, ограничивая свободу ее действий (например, применение физической силы и специальных средств, задержание правонарушителя). Материальное принуждение заключается в ограничении владения и пользования имуществом, а также в лишении некоторых материальных благ (например, взыскание с правонарушителя штрафа).