Структура административно-правовой нормы

С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма, как и любая другая норма права, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза - это та часть нормы, которая содержит указание на фактические конкретные условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.

Гипотеза правовой нормы может быть абсолютно определенной, точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой. Например, гипотеза нормы закона «О всеобщей воинской обязанности» устанавливает точный возраст, по достижении которого гражданин Республики Беларусь мужского пола подлежит принятию на воинский учет.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть и относительно определенной, то есть дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не явившийся по вызову в военкомат, может быть привлечен к ответственности в виде штрафа, налагаемого властью военкома. В данном случае вопрос о квалификации понятия «неуважительная причина» решает должностное лицо органа военного управления - военный комиссар.

Диспозиция - часть административно-правовой нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое данной нормой права, субъектам права (предписания, запреты, дозволения).

Санкция – часть нормы, указывающая на неблагоприятные последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции (меры административного или дисциплинарного воздействия).

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфу того или иного акта управления. Во многих случаях структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления.

Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеют два основных вида: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), действовать участники регулируемых отношений.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений (например, порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и явлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п.). Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Следовательно, возможно дать следующие два определения административно-правовых норм, подразделив их по предмету регулирования:

Административно-правовая норма (материальная) - норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной деятельности.

Административно-правовая норма (процессуальная) – установленное государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

По функциям права административно-правовые нормы подразделяются на:

регулятивные (содержащие правила созидательности, «активная администрация»);

охранительные (призваны обеспечивать защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений «пассивная администрация»);

по содержанию предписания:

обязывающие, предписывающие обязательное совершение каких-либо действий;

запрещающие, содержащие запрет – на совершение определенных действий, указанных в данной норме (например, во время проведения … митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования организаторам и участникам этих мероприятий запрещается препятствовать движению транспорта и пешеходов);

уполномочивающие (управомочивающие), предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований нормы (например, физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие применяются исходя из складывающейся обстановки по усмотрению работника милиции в случаях, предусмотренных Законом «О милиции»);

стимулирующие (поощрительные);

рекомендательные;

Административно-правовые нормы могут классифицироваться и по иным критериям:

• по юридической силе: нормы законов, нормы подзаконных актов;

• по действию во времени: срочные и бессрочные;

• по масштабу действия: общереспубликанские и местные;

• по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие правовое положение: граждан; органов исполнительной власти; государственных служащих; предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в сфере государственного управления;

• по объему регулирования: общие, межотраслевые, отраслевые;

• по степени определенности изложенных в нормах требований: абсолютно определенные; относительно определенные; альтернативные (допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой).

Существуют и иные классификационные группы административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих отношений, или иными словами – это процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права государственной воли, изложенной в нормах.

К формам реализации административно-правовых норм относятся:

• исполнение – активные действия субъектов права по выполнению юридических предписаний, запретов или дозволений, содержащихся в норме;

• соблюдение – воздержание субъекта от совершения запрещенных действий. Соблюдение отличается от исполнения пассивным поведением субъекта;

• использование – добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления;

• применение – издание (принятие) полномочным органом (компетентным субъектом власти) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Применение административно-правовых норм осуществляется в особом, установленном законом процессуальном порядке. Субъектами применения могут быть только правомочные органы или должностные лица.

Процесс применения административно-правовых норм состоит из определенных последовательных стадий:

• действия, предшествующие применению нормы (установление правомочности органа или должностного лица, решение вопроса о компетентности, всестороннее изучение и анализ конкретного вопроса, юридическая оценка);

• действия по принятию акта применения правомочным органом или должностным лицом;

• действия по доведению акта применения до заинтересованных органов и лиц по организации его практического исполнения и контроля за его исполнением.

Административно-правовые нормы имеют определенные временные и пространственные границы, при этом могут иметь юридическую силу в отношении различного круга лиц.

Действие административно-правовых норм во времени

Вступление административно-правовой нормы в силу может быть определено специальным актом, принятым соответствующим государственным органом. В то же время возможно индивидуальное решение вопроса о порядке вступления в силу той или иной нормы или нормативного акта в целом.

Действие административно-правовых норм начинается с момента принятия актов, со­держащих эти нормы, и доведения их в необходимых случаях до сведения исполнительней. Вместе с тем акты, содержащие нормы, предусматривающие административную ответст­венность граждан, вступают в силу через определенный срок, как правило, через 10 дней после опубликования. Это сделано для того, чтобы люди могли ознакомиться с содержани­ем таких решений.

Вопрос об утрате административно-правовой нормой юридической силы решается обычно путем официальной ее отмены специальным актом государственного органа.

Как правило, действие норм рассчитано на неопределенное время. Однако нередко встречаются нормы, действие которых связано с наступлением какого-либо события (сти­хийное бедствие, эпидемия и т.п.), с совершением факта, а также с точно определенным сроком (например, «до окончания весенне-летних полевых работ»). В предусмотренных законом случаях действие нормативных актов управления может быть приостановлено на определенное время или без указания такового.

В отношении административно-правовых норм, в особенности норм, устанавливаю­щих или усиливающих ответственность, действует общее правило о том, что они обратной силы не имеют. Однако встречаются случаи, когда действие той или иной нормы распро­страняется и на ранее возникшие отношения. Такое обстоятельство специально оговарива­ется в нормативном акте.

Действие административно-правовой нормы в пространстве связано с положением органа, издающего нормативный акт, в системе органов государственного управления. В этой связи различают нормы государственного и местного масштаба, нормы общего харак­тера и нормы отраслевые, а также нормы локальные, действующие в пределах одного предприятия, учреждения.

Действие административно-правовых норм по кругу физических лиц связано с рас­пространением устанавливаемых ими правил либо на всех граждан, либо на их отдельные группы (военнослужащие, пассажиры). Кроме того, многие административно-правовые нормы регулируют лишь деятельность органов, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций. Акты министерств чаще всего действуют лишь в рамках системы данного министерства. Вместе с тем, многие правила, устанавливаемые государственными комитетами и некоторыми министерствами, имеют межотраслевой характер и обязательны для исполнения соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями, неза­висимо от их подчиненности.

Источники административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, иначе возникает трудность ознакомления с ними людей, которым они адресованы.

Источники административного права – это внешнее выражение административно-правовых норм. Иными словами – это юридические акты различных государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы.

К основным источникам административного права относятся:

• Конституция Республики Беларусь;

• законы Республики Беларусь, в том числе комплексные законы-кодексы;

• декреты, указы Президента Республики Беларусь;

• нормативные акты Правительства Республики Беларусь (постановление и распоряжения);

• нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов;

• международные договоры и нормативные правовые акты, направленные на реализацию международных обязательств Республики Беларусь (акты, заключенные между странами участниками СНГ, связанные с вопросами обеспечения и безопасности дорожного движения, таможенного контроля и т.д.).

Отдельную группу нормативно-правовых актов составляют регламенты, принимаемые (издаваемые) главой государства, органами законодательной, исполнительной, местными властями, содержащие совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов.

Источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов).

Административно-правовые отношения

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам.

Административно-правовое отношение – это урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Характерными признаками административно-правовых отношений являются:

• возникают они на основе норм административного права;

• административно-правовые отношения возникают в сфере деятельности исполнительной власти;

• для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями;

• участники этих отношений наделены субъективными правами и юридическими обязанностями;

• правовые отношения имеют много разновидностей;

• реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей обеспечены возможностью государственного принуждения;

• споры, возникающие между сторонами административно-правовых отношений, разрешаются, как правило, в административном (внесудебном) порядке.

Предусматривая возможность возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, а также юридическую ответ­ственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны - вид и меру возможного поведения, а для другой - вид и меру должного поведения.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что у одной стороны имеются только обязанности, а у другой - только права. Свойственный адми­нистративно-правовому регулированию метод, хотя и предопределяет юридическое власт­вование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторо­ну в пассивного их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший жалобу в орган управления, вправе требовать ее приема и рассмотрения в опре­деленные сроки и т.п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки и т.п. Налицо, следовательно, взаимные права и обязанности сторон административно-правового отношения. Но при этом у одной из сторон, как правило, есть такие юридические полномочия, которых нет у другой стороны, или их объем менее значителен.

Свою конкретную реализацию административно-правовые отношения находят главным образом в повседневном взаимодействии субъекта и объекта управления. Для них характерно единство содержания, ибо все они являются административными, и единство формы – административно-правовой. Административные их черты выражаются в том, что только одна сторона правомочна принять официальное юридически-властное решение. Чрезвычайно важно подчеркнуть, что отраженная в административно-правовом отношении властность определяется не усмотрением сторон, а вытекает непосредственно из содержания соответствующей нормы административного права. Субъект государственного управления реализует в административно-правовых отношениях принадлежащие ему юридически-властные полномочия в тех случаях, когда в этом возникает необходимость.

Административное правоотношение имеет свою структуру, то есть состоит из определенных элементов.

Элементами административно-правовых отношений являются:

1. субъекты – участники административно-правовых отношений, выступающие носителями субъективных прав и юридических обязанностей, ими могут быть все те, кому нормы административного права предоставляют соответствующие полномочия и на кого они возлагают определенные обязанности в сфере государственного управления (органы управления, должностные лица, организации, граждане и т.д.).

2. объекты – то, по поводу чего возникло, изменилось, было прекращено административно-правовое отношение (поведение субъекта, его воля и волеизъявление, совершаемые им действия). Без совершения определенных действий административно-правовое отношение не может быть реализовано.

3. содержание – совокупность субъективных прав и юридических обязанностей.

4. юридические факты – конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы административного права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений (действия и события).

Виды юридических фактов:

• действия – результат активного волеизъявления субъекта правоотношения. Они могут быть правомерными (соответствующие требованиям административно-правовых норм) и неправомерными (не соответствующие требованиям административно-правовых норм, (нарушающие их);

• события – явления, не зависимые от воли людей (смерть, стихийное бедствие, эпидемии и т.д.).

Несмотря на разнообразие административно-правовых отношений возможна их классификация:

Наиболее существенное значение имеет классификация административно-правовых отношений по характеру юридических связей между сторонами: вертикальные (отношения власть-подчинение), горизонтальные (отношения между исполнительными субъектами).

Вертикальные отношения складываются между соответствующими сторонами в тех случаях, когда у одной стороны имеются установленные административно-правовой нормой полномочия одностороннего юридически-властного характера, которых нет у другой стороны. Такого рода связи наиболее типичны для сферы дейст­вия норм административного права. Главное здесь состоит в одностороннем принятии управленческого решения, имеющего обязательную силу для другой стороны данного общественного отношения.

Горизонтальные административно-правовые отношения имеют место в тех случаях, когда стороны фактически и юридически равноправны. Здесь отсутствует организационная соподчиненность, юридически-властные полномочия, принадлежащие одной из сторон. Отношения горизонтального типа возникают в сфере взаимодействия однопорядковых, то есть находящихся на одном правовом уровне, орга­нов государственного управления. Подобного рода отношения складываются между двумя министерствами по поводу, например, издания совместного юридического ак­та, проведения совместных заседаний коллегий министерств, формирования меж­правительственных координационных органов, согласования тех или иных решений и т.д.

Горизонтальные управленческие связи чаще всего предшествуют возникновению связей вертикального характера, являются по существу их предпосылкой. При­нимаемое затем решение уже является односторонним юридически властным актом, обязательным для исполнения. Следовательно, горизонтальные связи существуют только до того момента, пока полномочный орган не примет одностороннее юридически-властное решение.

Таким образом, горизонтальные административно-правовые отношения связаны преимущественно с процедурой разработки односторонних юридически-властных решений.

Существуют и иные критерии классификации административно-правовых отношений, например:

по содержанию: материальные и процессуальные;

по характеру юридических фактов: порождаемые правомерными действиями, порождаемые неправомерными действиями, порождаемые событиями;

по способу защиты: защищаемые в административном порядке, защищаемые в судебном порядке.

Субъекты административного права

Каждая отрасль права определяет своих субъектов. Субъекты административного права – это участники управленческих отношений, которые административно-правовыми нормами наделены правами и обязанностями и способны их практически реализовать.

Все субъекты возможно разделить на две группы (виды):

• индивидуальные – граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные служащие;

• коллективные – органы исполнительной власти, государственные и негосударственные предприятия, учреждения, организации.

Общим условием вступления организаций и лиц в административно-правовые отно­шения является наличие у них административной правоспособности, то есть способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, преду­смотренных и обеспеченных нормами административного права. Это условие еще не сви­детельствует о наличии конкретных административно-правовых отношений. Для этого не­обходимо, чтобы организация или лицо обладали административной дееспособностью, то есть способностью практически реализовывать в правоотношениях свою административ­ную правоспособность, свои юридические обязанности и права. Сочетание административной право- и дееспособности создает условия, при которых субъект административного права становится и субъектом (участником, стороной) административного правоотношения.

Административная правоспособность органов государственного управления выража­ется в компетенции, которой наделяется каждый из них при образовании. Компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав). Фактически административная правоспособность органа управления закрепляет и выражает объем принадлежащих ему юридически-властных полномочий, дающих возможность участвовать в административно-правовых отношениях.

Административная право- и дееспособность органов управления возникает одновре­менно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать в административно-правовые отношения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетен­ции.

Различают общую и специальную право- и дееспособность органов управления. Общая правоспособность выражается в представляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их компетенции. Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в возможности органов осуществлять свои специфические задачи или функции управления (например, контрольно-надзорную, юрисдикционную деятельность). Нередко создаются органы, предназначенные для осуществления исключитель­но такого рода задач, например, государственные инспекции, административные комиссии. Как общая, так и специальная правоспособность органов управления находит свое выраже­ние в их общей или специальной дееспособности.

Участниками административно-правовых отношений являются также структурные подразделения аппарата органов управления (например, управления и отделы центрального аппарата министерств, государственных комитетов). Объем их административной право- и дееспособности определяется руководством данного органа.

Административная право- и дееспособность государственных предприятий, учрежде­ний и организаций практически выражается в деятельности их органов управления (напри­мер, администрация предприятия, генеральный директор производственного объединения). Эти органы, в пределах своей компетенции реализуют административно-правовые обязан­ности и права, установленные для предприятий, учреждений и организаций; представляют их во внешних отношениях административно-правового и иного (например, гражданско-правового) характера.

Административная право- и дееспособность государственных служащих - админист­ративно-управленческих работников определяется характером их деятельности и, как пра­вило, закрепляется либо в специальных положениях (например, в положении о главном бухгалтере), либо в должностных инструкциях. Эти право- и дееспособность производны от компетенции того органа, в котором служащие занимают соответствующую должность.

Определенной административной право и дееспособностью обладают общественные организации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций. Админист­ративно-правовые нормы определяют, в частности, основные виды административно-правовых отношений с участием этих организаций и коллективов. Такого рода отношения складываются, однако, не внутри негосударственных объединений, а в той сфере, где они взаимодействуют с органами государственного управления, с администрацией предпри­ятии, учреждений и организаций.

Административной право- и дееспособностью обладают и граждане. Объем их административных прав и обязанностей определяется Конституцией, действующим законода­тельством, а также соответствующими административно-правовыми нормами. Рассмотрим правосубъектность граждан более подробно.

Граждане Республики Беларусь как субъекты