Классификация актов по юридическим свойствам

Главное внимание уделяется юридическим свойствам актов управления - основному критерию их классификации. В зависимости от этого акты управления подразделяются на два основных вида: нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты - важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Существо юридической природы нормативных актов не только в том, что они излагают нормы права, а в том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т.п. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является непосредственным способом выражения и закрепления государственной воли.

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения). При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Законом Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на их однократное применение, не являются нормативными.

К ненормативным правовым актам относятся:

- распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

- распоряжения председателей палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь;

- распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь;

- акты прокуратуры и прокуроров, за исключением нормативных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь;

- акты органов записи актов гражданского состояния.

Некоторые иные правовые акты также могут не являться нормативными.

Важнейшее свойство нормативного акта - его правотворческое назначение. В этом - юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования.

Другим важным свойством нормативных актов управления является их государственно-властный характер. В них выражается воля государственных органов. Реализация этой воли обеспечивается государством.

Одним из основных признаков нормативных актов является возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в нем предписаниями индивидуально-неопределенных субъектов, то есть отсутствие конкретного адресата.

Нормативные акты не только обладают определенными свойствами, но и с их непосредственным участием осуществляется:

- уточнение и детализация норм, содержащихся в законодательных актах;

- проведение в жизнь различных социально-экономических программ;

- закрепление типовых правил поведения в сфере государственного управления;

- определение организационно-правового статуса конкретных звеньев исполнительной власти;

- установление необходимых ограничений, запретов, предоставление специальных прав и специальных обязанностей, реализируемых в сфере государственного управления;

- защиты определенных прав и свобод граждан;

- и т.д.

Таким образом, нормативные правовые акты служат правовой основой возникновения, изменения и прекращения определенных административно-правовых отношений.

Многообразие нормативных правовых актов позволяет в свою очередь классифицировать их по различным основаниям, например:

1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена. Это означает не только необходимость соответствия вторых первым, но и возможность вышестоящих органов отменять и изменять предписания нижестоящих органов.

2. По правовым последствиям. Не все акты непосредственно вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это дает основания подразделять акты на основные и вспомогательные. К вспомогательным актам можно отнести те, которые не изменяя действующей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содержащие поручения нижестоящим органам издать соответствующие нормативные акты. Причем нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те из них, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

Индивидуальные акты - это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юридических фактов - порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Отличительной особенностью данного вида актов является их индивидуальный характер - свойство, давшее название виду. Его проявления, признаки заключаются в следующем:

- конкретность предписаний,

- адресование их персонально определенным субъектам,

- регулирование конкретных отношений,

- однократность реализации (применения, исполнения),

- и др.

Все названные признаки отражают индивидуальный характер рассматриваемых актов, но последний из них требует уточнения. Однократность реализации предписаний как один из общих признаков этих актов можно понимать лишь в том смысле, что такие предписания имеют разовый характер. Каждый индивидуальный акт управления один раз разрешает конкретное управленческое дело (вопрос). Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивидуальные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполнению содержащихся в них предписаний, например, приказ начальника, содержащий кратковременное поручение подчиненному сотруднику, постановление о применении штрафа. С выполнением соответствующими сторонами возникших на основе таких актов правоотношений своих обязанностей (выполнение поручения, уплата штрафа), действие этих и подобных им актов прекращается. Но оно далеко не всегда так кратковременно, как в приведенных примерах.

Правовыми последствиями индивидуальных актов управления может быть возникновение не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения.

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.) Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользования определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами и даже десятилетиями по отношению к одному конкретному лицу.

В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы:

- оперативно-исполнительные,

- правоохранительные.

Каждая из них выражает соответствующий вид управленческой деятельности.

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т.д.). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная группа актов управления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.) В правоохранительных актах, как правило, дается правовая оценка поведения (деятельности) различных субъектов правоотношений в сфере государственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, реализация которых не сводится к изданию индивидуального правоохранительного акта управления, а включает в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т.д.)

Индивидуальные акты по юридическим последствиям подразделяются на:

- обязывающие;

- запрещающие;

- управомочивающие;

- поощряющие;

- содержащие отказы.

Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нормативным. При издании индивидуальных актов управления не может быть места так называемому свободному усмотрению. Каждый индивидуальный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующий данный вид отношений. В этом - одно из проявлений принципа законности в государственном управлении.

В юридической литературе иногда кроме нормативных и индивидуальных выделяют еще общие и и смешанные правовые акты управления.

Общие акты содержат:

- общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня и т.д.);

- общие требования (повысить требовательность к отдельным должностным лицам, усилить контроль за отдельной категорией граждан, обеспечить решение экономии электроэнергии и т.д.);

- разъяснения чего-либо (правил использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; требований пожарной безопасности).

Смешанные акты одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения, иногда еще и общие требования.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в ходе повседневной деятельности государственных органов нередко возникают вопросы, типового решения которых нет еще в нормах права. В этих случаях индивидуальные акты издаются в общих рамках компетенции государственных органов, в пределах правовых норм, устанавливающих их права и обязанности. Такое проявление оперативной самостоятельности, равно как и иные ее проявления, допускается строго в пределах и целях, установленных законом.