Административно-правовые основы управления межотраслевой сферой

 Понятие, специфика и содержание межотраслевого управления

Все отрасли государственного управления развиваются в рамках единой системы государственного управления. Несмотря, на свою относительную самостоятельность, эти отрасли тяготеют к взаимным контактам. Интересы отдельных отраслей – это их ведомственные интересы, и, если нет необходимых связей между отраслями, могут страдать интересы всей системы государственного управления.

Эти факторы обуславливают выделение в общем механизме государственного управления сфер межотраслевого управления – специальных звеньев, осуществляющих межотраслевые функции.

Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности, специализирующиеся на выполнении межотраслевых задач и функций. Органы, выполняющие межотраслевые функции, создаются в форме государственных комитетов, ведомств, других организационно-структурных формах.

Объектами межотраслевого управления являются межотраслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стандартизация и сертификация, таможенное дело и др.

Следует подчеркнуть, что понятие «межотраслевое управление» — явление сложное и многогранное. Его структура, состав по-разному понимаются в административном праве. Например, экономика в одних случаях включается только в межотраслевое управление, в других — в управление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем у органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление — это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых органов охватывает практически все отрасли и участки управленческой деятельности.

Существуют различные варианты определения понятия «межотраслевое управление», например: межотраслевое управление можно охарактеризовать как руководство, осуществляемое определенным органом управления, по отношению к самостоятельным, не подчиненным ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное значение. Данное определение — слишком общее и не раскрывает специфики межотраслевого управления, не упоминает даже об объектах такого управления, которые обладают существенными особенностями. Ведь совершенно очевидна серьезная разница, скажем, между такими объектами, как статистика, стандартизация и экономика. Акцентируется внимание также на том, что существо межотраслевого управления составляет координация; в отличие от отраслевого, не организуется непосредственно вся деятельность объектов управления и не затрагивается их определенная самостоятельность.

Причем необходимо констатировать, что организационные формы межотраслевого управления прошли в своем развитии определенную эволюцию. И в современный период органам, составляющим систему (подсистему) межотраслевых органов, свойственна значительная подвижность, что также характеризует специфику сфер и участков деятельности, входящих в межотраслевую сферу,

Иногда под межотраслевым государственным управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им, управляемым объектам, в ходе, которой обеспечивается согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Правда, при этом подчеркивается: границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем у отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления.

При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется, что объясняется появлением и расширением сектора частной экономики, который при сохранении государственного сектора порождает множество новых объектов управления.

Характерными чертами являются:

Во-первых, это надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, не подчиненных им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы.

Во-вторых, сфера управления, как правило, отражается в наименованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь; министерства: экономики, финансов, по налогам и сборам; другие органы.

В-третьих, вопрос о системе, совокупности, самом перечне межотраслевых сфер и соответствующих органов управления ими — вопрос сложный и дискуссионный. Имеются различные точки зрения, которые в целом можно свести к широкой и узкой трактовке межотраслевых сфер и управляющих ими органов исполнительной власти.

В-четвертых, это соотношение терминов: орган межотраслевого управления и функциональный орган исполнительной власти (государственного управления). Думается, что это близкие, родственные термины, имеющие, однако, специфические оттенки, грани, задачи и функции в процессе деятельности. Функциональный орган исполнительной власти — это такой орган, который выполняет одну определенную функцию, но в отношении других отраслей и сфер управления, предприятий и хозяйственных организаций.

Безусловно, функциональными по характеру являются такие органы как:

Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерство статистика и анализа Республики Беларусь и некоторые другие.

В-пятых, в известной мере в силу характера задач и функций межотраслевого профиля названные органы могут быть отнесены к органам общего управления с учетом того, что главные методы деятельности многих из них — это координация, согласование, взаимодействие и т.д.

Таковы в целом характерные черты, которые присущи межотраслевым органам управления как разновидности органов в системе государственного управления.

Сущность межотраслевого управления составляют:

- определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

- обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

- реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение,

Суть межотраслевого управления заключается в координации деятельности отраслевых систем по вопросам межотраслевого хозяйства.

Органы межотраслевого управления имеют надведомственные полномочия.

Следовательно, отраслевой принцип, обеспечивающий вертикальное подчинение предприятий, учреждений, организаций, дополняется функциональным, положенным в основу пополненным координационным содержанием.

Виды межотраслевого управления:

общая координация и контроль отраслевых систем (осуществляется органами общей компетенции: Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы местных Советов депутатов);

специальная координация и контроль (осуществляется специальными звеньями аппарата управления: министерства, государственные комитеты и ведомства);

В зависимости от территориальных масштабов межотраслевого у управления различаются:

- общегосударственная координация и контроль;

• местная координация и контроль;

По объему межотраслевого управления подразделяются:

- охватывающие все системы межотраслевого управления

• распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управления на их местном уровне;

По субъектам межотраслевого управления различаются осуществляемые:

- Советом Министров Республики Беларусь;

- Министерствами;

- Государственными комитетами;

- Ряд специальных ведомств;

- Исполкомами.

Деятельность органов, осуществляющих межотраслевое управление, отмечается фундаментальным характером, распространяется на все или ряд отраслей управления.

Органы межотраслевого управления:

- прогнозируют и определяют основные направления согласованного развития отраслевых систем;

- контролируют в определенных пределах отраслевые органы,

- активно содействуют министерствам (ведомствам), подчиненным им органам и объектам в реализации полномочий;

• объединяют их усилия в выполнении плановых заданий, решении разнообразных вопросов, возникающих на стыках отраслей и выходящих за ведомственные рамки.

При этом орган межотраслевого управления:

• устанавливает для координируемых органов обязательные правила или задания

• утверждает представляемые ему на рассмотрение документы:

• дает согласие координируемым органам на совершение определенных действий;

• осуществляет контрольно-надзорные полномочия в отношении координируемых объектов;

• направляет им указания или рекомендации методического характера.

Не вмешиваясь в оперативную деятельность органов отраслевого управления и администрации предприятий, учреждений и организаций, органы межотраслевого управления выполняют весьма важную роль в обеспечении всей системы органов государственного управления.

Особый организационный вид координации и соответственно межотраслевого управления возникает при объединении усилий государственных комитетов, министерств и различных организаций в процессе разработки, формирования и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением крупных научно-технических задач, экономических и социальных проблем. Такая «комбинация сил» различных органов управления на определенный период позволяет концентрировать усилия и ресурсы на решении главных задач, осуществлении целевых программ развития отраслей народного хозяйства. В разработке и реализации этих программ участвует большое число министерств, ведомств и различных организаций. Среди них выделяют в этих случаях «головные» министерства и иные республиканские органы ответственные за выполнение тех или иных задач, предусмотренных программами.

Усиление роли межотраслевого управления в современный период повлекло за собой развитие и конструктивное закрепление организационных форм ее обеспечения. В настоящее время наиболее важные вопросы межотраслевого управления разрешаются высшими органами государственной власти и управления РБ, местными Советами Депутатов, их исполкомами. Они осуществляют общую координацию отраслевых систем управления промышленностью, строительством, агропромышленным комплексом, транспортом и т.д., обеспечивает их согласованную деятельность и контроль по вопросам функционального характера.

Итак, очевидно — государство не может эффективно управлять \^У хозяйственными, социально-культурными делами и административно-политической деятельностью, опираясь только на отраслевой аппарат. Для глубоких и всесторонних социально-экономических преобразований объективно существуют и функционируют межотраслевые сферы и соответствующие органы исполнительной власти, которые управляют ими.

Каковы же совокупность межотраслевых сфер, ее состав и структура и действующая административно-правовая организация управления каждой из этих сфер?

Если придерживаться широкой трактовки межотраслевого управления и органов, осуществляющих управление ими, то совокупность указанных межотраслевых сфер составят: экономика, финансы, налоговое дело, таможенное дело, статистика и анализ, стандартизация и сертификация, труд и социальная защита, охрана окружающей среды и природных ресурсов, антимонопольная политика и государственное имущество, чрезвычайные ситуации и проблемы последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Разумеется, это относительно условная классификация, но она позволяет охватить широкими социально-экономическими связями эти сферы, некоторые из которых только весьма условно могут быть отнесены к межотраслевым сферам.

Проанализируем подробнее на основе соответствующих законов, иных нормативно-правовых актов правовой статус и организацию управления некоторых из перечисленных межотраслевых сфер.

Управление в сфере финансов и кредита

Управление в сфере финансов и кредита состоит в реализации финансово-кредитной политики республики, мобилизации денежных накоплений с целью: роста национального дохода; повышение эффективности производства, решение социальных проблем; укрепление безопасности и обороноспособности.

Планомерное собирание, распределение и использование денежных средств, осуществляемое в процессе управления финансово-кредитной деятельностью, создает надежные условия для своевременного и пропорционального распределения национального дохода, оптимального использования материальных и денежных ресурсов, сокращения управленческих расходов.

Систему финансовых органов возглавляет Министерство финансов Республики Беларусь. Оно обеспечивает проведение в жизнь финансовой политики государства и осуществляет общее руководство организацией государственных финансов в Республике.

Согласно Положению о Министерстве финансов Республики Беларусь, утвержденному Постановлением Совмина от 31.10.2001 г. № 1585 (в ред. постановления Совмина от 06.12.2001 г. № 1767).

Министерство финансов Республики Беларусь (далее - Минфин) является республиканским органом государственного управления и подчиняется Совету Министров Республики Беларусь.

Минфин в своей деятельности руководствуется Конституцией Республики Беларусь, иными актами законодательства Республики Беларусь и настоящим Положением.

Основными задачами Минфина являются:

1) проведение государственной политики, осуществление регулирования и управления в финансовой сфере деятельности и координация деятельности в этой сфере других республиканских органов государственного управления;

2) обеспечение активного использования финансов в целях повышения эффективности производства, роста национального дохода, создания и развития прогрессивных рыночных форм и структур;

3) разработка предложений по совершенствованию форм финансовых взаимоотношений организаций и граждан с государством и по обеспечению роста финансовых ресурсов;

4) эффективное проведение бюджетно-финансовой и налоговой

политики;

5) участие в организации инвестиционного сотрудничества республики и регулирования внешней государственной задолженности;

6) контроль за соблюдением финансовых интересов государства, в том числе в процессе интеграции Республики Беларусь в мировое хозяйство;

7) государственное регулирование и контроль в сфере деятельности с драгоценными металлами и драгоценными камнями, создание в республике запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

8) формирование и реализация единой государственной политики в области разработки и производства защищенных бумаг и специальных материалов;

9) проведение государственной политики в области страховой деятельности, государственный надзор за страховой деятельностью на территории Республики Беларусь;

10) осуществление лицензирования и контроль за деятельностью организаций и индивидуальных предпринимателей, получивших в установленном порядке специальные разрешения (лицензии), выдаваемые Минфином;

11) государственное регулирование бухгалтерского учета и отчетности;

12. государственное регулирование аудиторской деятельности.

Минфин в соответствии с возложенными на него задачами:

• осуществляет методическое руководство бюджетно-финансовой сферой в республике, изучает экономику и финансы отраслей и административно-территориальных единиц, разрабатывает предложения по совершенствованию финансово-кредитного механизма и увеличению доходов бюджета;

• участвует в работе по составлению краткосрочных и долгосрочных ' прогнозов экономического развития государства, его платежного баланса;

• разрабатывает предложения о принципах формирования республиканского бюджета, взаимоотношений республиканского бюджета с бюджетами областей и г. Минска, участвует в определении принципов бюджетных взаимоотношений Республики Беларусь с другими государствами;

• проводит работу по совершенствованию налогового законодательства Республики Беларусь, а также по подготовке проектов международных соглашений по вопросам налогообложения. Анализирует влияние действующей налоговой системы на обеспечение доходной части республиканского бюджета и на финансовое состояние юридических лиц;

• устанавливает порядок и сроки составления и представления периодической и годовой отчетности об исполнении местных бюджетов областей и г. Минска и об исполнении смет расходов организаций, финансируемых из республиканского бюджета;

• обеспечивает и осуществляет практическую деятельность по совершенствованию внутригосударственных и межгосударственных валютно-финансовых отношений;

• участвует в подготовке и реализации мероприятий, связанных с развитием внешнеэкономического сотрудничества Республики Беларусь;

• взаимодействует с республиканскими органами государственного управления по вопросам защиты защищенных бумаг, проводит анализ подделок и подготавливает документы по усилению их защиты;

• выполняет иные функции в соответствии с законодательством.

Всего Минфин осуществляет 69 функций. Для выполнения столь многообразных и сложных задач и функций Минфин имеет разветвленные и широкие права, в том числе:

- требовать и получать:

от республиканских органов государственного управления и организаций информацию об осуществлении бюджетно-финансовых операций по формированию и использованию государственных финансовых средств, материалы, необходимые для бюджетно-финансового планирования, бухгалтерские отчеты, балансы и прочие материалы, необходимые для осуществления контроля за выполнением организациями финансовых обязательств перед государством и за соблюдением государственной финансовой дисциплины;

от областных и Минского городского исполнительных комитетов материалы, необходимые для формирования расчетных показателей по проектам местных бюджетов, утвержденные местными Советами депутатов своды местных бюджетов областей и г. Минска, уточненные назначения по этим бюджетам, а также отчеты об их исполнении по формам, утвержденным Минфином;

- требовать от руководителей проверяемых юридических лиц проведения инвентаризации основных фондов, товарно-материальных ценностей, денежных средств и расчетов, а также драгоценных металлов и драгоценных камней в любом виде и состоянии, в необходимых случаях опечатывать кассы и кассовые помещения, склады, архивы и иные места хранения ценных бумаг, финансовых документов и материальных ценностей, при обнаружении злоупотреблений изымать документы, оставляя в делах акт изъятия и копию или реестр изъятых документов;

- применять экономические санкции и налагать административные взыскания в соответствии с законодательством;

- ставить перед руководителями соответствующих республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, организаций вопрос о привлечении к ответственности должностных и материально ответственных лиц, допустивших нарушение законодательства Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Минфина, денежной и валютной дисциплины либо недостачу или хищение денежных средств и материальных ценностей, а также иные нарушения, с передачей материалов правоохранительным органам;

• вносить:

в Совет Министров Республики Беларусь обоснованные предложения о наложении в установленном порядке дисциплинарных взысканий на руководителей республиканских органов государственного управления, а также на руководителей государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, назначаемых на должности и освобождаемых от должности решением Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь;

представления в республиканские органы государственного управления, уполномоченные заключать контракты с руководителями государственных организаций, о применении мер дисциплинарной ответственности в случаях использования бюджетных средств не по целевому назначению или необоснованного получения дотаций и компенсаций из республиканского бюджета и государственных целевых бюджетных фондов;

в областные и Минский городской исполнительные комитеты предложения о кандидатурах на должности руководителей соответствующих местных финансовых органов;

- создавать в установленном порядке территориальные органы, организации, а также реорганизовывать, ликвидировать их и утверждать положения (уставы) о них;

- наряду с правами, указанными в настоящем Положении, имеет также другие права, предоставленные Минфину законодательством.

В структуре Минфина действуют следующие департаменты, например:

- департамент государственных знаков;

- департамент драгоценных металлов и драгоценных камней;

- департамент страхового надзора;

- департамент бюджетной политики;

- департамент налоговой политики и доходов бюджета и др.

По ряду вопросов функции Минфина осуществляются во взаимодействии с Министерством по налогам и сбором Республики Беларусь, так как это обусловлено спецификой и содержанием финансовой деятельности.

Управление в сфере налогов и сборов

В соответствии с Положением о Министерстве по налогам и сборам, утвержденным Постановлением Совмина от 31.10.2001 г. № 1592 Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь (МНС) является республиканским органом государственного управления, проводящим государственную политику, осуществляющим регулирование и управление в сфере налогообложения, контроля за производством и оборотом алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового из непищевого сырья и табачных изделий (далее - алкогольной продукции и табачных изделий), и координирующим деятельность в этой сфере других республиканских органов государственного управления.

МНС в своей деятельности руководствуется Конституцией Республики Беларусь, иными актами законодательства, а также настоящим Положением.

В структуру МНС входят департамент по контролю за производством и оборотом алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового из непищевого сырья и табачных изделий Министерства по налогам и сборам, управления, отделы, а также инспекции Министерства по налогам и сборам по областям и г. Минску, районам, городам, районам в городах (далее - инспекции МНС).

Основными задачами МНС являются:

Основными задачами МНС являются

- осуществление контроля в пределах своей компетенции соблюдением законодательства о налогах и предпринимательстве, декларированием физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств, обеспечением правильного исчисления, полной и своевременной уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей (далее - налоги) в бюджет, государственные целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды (далее - бюджет);

- осуществление контроля за производством и оборотом алкогольной продукции и табачных изделий;

- учет исчисленных и уплаченных (взысканных) налогов в бюджет;

разработка предложений по совершенствованию налогового законодательства и организации работы налоговых органов;

- осуществление функций агентов валютного контроля в пределах своей компетенции;

- предупреждение, выявление и пресечение нарушений в сфере законодательства о налогах и предпринимательстве в пределах своей компетенции;

- подготовка налоговых соглашений с другими государствами, осуществление связей с их налоговыми службами, изучение опыта их работы;

МНС имеет право:

• проводить в установленном законодательством порядке налоговые проверки;

• производить в установленном законодательством порядке в организациях и у граждан проверки документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, относящимся к их компетенции, в том числе от банков и небанковских кредитно-финансовых организаций сведения об открытии счетов налогоплательщиков, о наличии на них денежных средств и об операциях по этим счетам (кроме сведений об операциях по счетам физических лиц в иностранной валюте);

• в случаях, предусмотренных законодательством, производить изъятие документов, вещей и товарно-материальных ценностей налогоплательщика, которые являются объектами нарушения законодательства о налогах и предпринимательстве;

• налагать в соответствии с законодательством арест на денежные средства (кроме денежных средств и других ценностей в банках, небанковских кредитно-финансовых организациях) и иное имущество налогоплательщиков - нарушителей законодательства о налогах и предпринимательстве;

• вносить в уполномоченные органы представления о ликвидации организаций и прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей в случаях, предусмотренных законодательством;

• вносить в уполномоченные органы предложения о приостановлении выезда за пределы Республики Беларусь лиц до погашения ими задолженности по налогам, недоимкам и финансовым санкциям;

• осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательством. Всего 26 пунктов.

Правовой статус и организация управления в области статистики

03.03.1997 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь «О государственной статистике».

Данный Закон определяет порядок организации государственной статистики, регулирует правовые отношения, связанные со статистической деятельностью органов государственной статистики, министерств и других республиканских органов государственного управления, ведущих государственную статистику.

Межотраслевой характер регулируемых данным законом отношений подтверждается тем, что настоящий Закон распространяется на юридических лиц всех форм собственности, предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, их резидентов за пределами страны, а также на физических лиц в случаях, установленных законодательством Республики Беларусь.

Органами государственной статистики в Республике Беларусь являются:

- республиканский орган государственного управления статистики Республики Беларусь (Министерство статистики и анализа Республики Беларусь);

- областные и Минский городской орган статистики;

- районные и городские органы статистики.

Основными задачами Минстата являются:

• сбор, обработка, обобщение, анализ и распространение статистической информации о процессах, происходящих в экономической и социальной жизни Республики Беларусь и ее административно-территориальных единицах, на основе научно обоснованной методологии формирования статистических данных;

• обязательное представление статистической информации Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию Республики Беларусь, Совету Министров Республики Беларусь, республиканским органам государственного управления и иным государственным организациям, подчиненным Правительству Республики Беларусь;

• предоставление сводной статистической информации другим заинтересованным пользователям, включая юридические и физические лица иностранных государств, путем распространения докладов, сборников, бюллетеней и других публикаций;

• разработка, внедрение и совершенствование методологии формирования статистических данных с учетом международных статистических стандартов;

координация и контроль деятельности республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, по вопросам статистики, создание условий для использования этими органами статистических стандартов и методологии при проведении ими отраслевых, ведомственных и межотраслевых статистических наблюдений по формам и в соответствии с методическими указаниями к л ним, утверждаемыми Минстатом;

При этом Минстат имеет право:

- издавать в установленном порядке постановления, приказы по вопросам статистики, обязательные для исполнения всеми республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, юридическими лицами;

(подпункт 7.3 в ред. постановления Совмина от 18.01.2002 N 64) (текст в предыдущей редакции)

- проверять достоверность статистических данных, получать необходимые пояснения и материалы по вопросам выявленных искажений в отчетности, требовать в случае выявления искажений отчетных данных внесения исправлений в государственную статистическую отчетность. При невыполнении этих требований органы государственной статистики самостоятельно вносят исправления в статистическую отчетность, сообщают об этом соответствующим юридическим лицам и при необходимости принимают меры по привлечению к ответственности должностных лиц в соответствии с законодательством;

• и другие.

Органы статистики и учета имеют право требовать от ОВД необходимые данные, статистическую и бухгалтерскую отчетность; давать обязательные (каждый в пределах своей компетенции) указания по вопросам учета и отчетности.

Таким образом, мы рассмотрели с вами «Административно-правовые основы управления межотраслевой сферой» и пришли к выводу, что государство не может эффективно управлять хозяйственными, социально-культурными делами и административно-политической деятельностью, опираясь только на отраслевой аппарат.

Для глубоких и всесторонних социально-культурных преобразований объективно существуют и функционируют межотраслевые сферы и соответствующие органы исполнительной власти, которые управляют ими.