Классификация актов управления по органам, их издающим

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Законами Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”, “О Президенте Республики Беларусь”, “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”, “О Совете Министров Республики Беларусь” и иными нормативными актами установлены виды актов, издаваемых конкретными органами государственного управления.

К ним относятся:

- декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;

- постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра;

- постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей гос. комитетов), комитетов при Совете Министров;

- решения местных исполнительных комитетов и местных администраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций);

- приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций.

Президент Республики Беларусь уполномочен издавать декреты, указы и распоряжения.

В статье 2 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” дается следующее понятие Декрета.

Декрет – нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений.

Учитывая, что декретами Президента Республики Беларусь могут решаться и управленческие вопросы, отдельные из них являются одновременно и правовыми актами управления.

Статьей 101 Конституции Республики Беларусь предусмотрены следующие виды декретов:

- декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий;

- временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости по собственной инициативе, или по предложению Правительства.

При этом, не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкования; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики и сохраняют силу закона если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от половинного состава обеих палат Парламента).

Декретами регулируются различные стороны государственной и общественной жизни, они всегда нормативны. В соответствии с Законом “О Президенте Республики Беларусь” декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.

Указы Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы.

Указами Президента регулируются вопросы о структуре органов исполнительной власти и другие вопросы, связанные с функционированием данной ветви власти, а также с осуществлением Президентом руководящих функций в отношении Правительства. Указы по юридической силе находятся ниже, чем декреты.

Распоряжения Президента Республики Беларусь не являются нормативными правовыми актами, если иное не предусмотрено Президентом; как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Используя данную форму управленческой деятельности Правительство на практике осуществляет исполнительную власть. Постановления могут быть как нормативные, так и индивидуальные.

Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

Акты Правительства обязательны на всей территории Республики Беларусь. Их юридическая сила больше по сравнению с актами, принятыми иными, подчиненными ему органами государственного управления.

Совет Министров принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров могут быть отменены Президентом Республики Беларусь.

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Они являются актами индивидуального характера. Кроме того, по результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра и его заместителей решения могут приниматься в форме протоколов, указаний, поручений. Эти правовые акты являются только индивидуальными, они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить.

Акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются в форме постановлений и приказов.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений. Принимаемые министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, иные нормативные акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами. Совет Министров утверждает указанные акты, подготовленные министерствами, а министры – подготовленные структурными подразделениями министерств. При этом приказы министров могут содержать как предписания конкретного характера, так и юридические нормы т.е. быть ненормативными и нормативными. Инструкции же Министерств всегда являются нормативными актами. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут быть отмечены Президентом Республики Беларусь, а акты органов государственного управления, подчиненных Правительству – Советом Министров Республики Беларусь.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Председатель исполнительного комитета, глава администрации издает распоряжения. С помощью этих актов проводятся в жизнь решения Советов и предписания вышестоящих органов исполнительной власти.

В отдельных, специально предусмотренных законом случаях исполкомы принимают общеобязательные акты, т.е. решения, действие которых распространяется на всех граждан, находящихся на территории деятельности данного исполкома, а также на расположенные на этой территории учреждения, предприятия и организации, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Решения исполкомов могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Распоряжения издаются от имени исполкома его председателем, а при отсутствии председателя - его заместителем по оперативным вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения. Они, как правило, индивидуальные акты. Лишь отдельные распоряжения руководителей областных и Минского городского исполкома содержат предписания нормативного характера.

Распоряжения часто издаются по прямому поручению исполкома или по согласованию с членами исполкома. Таким образом, решения исполкомов отличаются от распоряжений прежде всего по характеру и значению решаемых в них вопросов и, как следствие этого, - по порядку издания.

Руководители отделов и управлений исполкомов издают приказы и распоряжения.

Руководители предприятий и учреждений издают правовые акты, как правило, в форме приказов и распоряжений. Иногда ими издаются также инструкции. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными, чаще - индивидуальными актами. Акты руководителей учреждений и предприятий обязательны для работников этих учреждений и являются актами внутреннего управления.

Классификация актов органов исполнительной власти по форме выражения

Акты органов исполнительной власти могут издаваться в словесной и конклюдентной формах. Словесные акты в свою очередь подразделяются на письменные и устные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем “документально-содержательном” ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности – индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может также выражаться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права. Воля субъекта управления может выражаться, например жесты сотрудника ГАИ, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, воздушного и водного транспорта в целях обеспечения безопасности движения.

По сроку действия правовые акты управления подразделяются:

- бессрочные (с неопределенным сроком действия);

- срочные;

- временные.

Бессрочные – это акты управления, в которых срок их действия не определен, и действующие до тех пор, пока не будут отменены.

В срочных актах указан срок их действия, по истечении которого акт утрачивает силу.

Временные акты издаются для регулирования отношений на неопределенное, как правило, непродолжительное время. Наименование таких актов содержит указание на их временность.

По территории действия правовые акты управления различают:

- акты управления, действующие в масштабе всей страны;

- акты управления, действующие в масштабе административно-территориальной единицы.

По характеру компетенции органов, издающих акты, классифицировать последние допустимо следующим образом:

- акты общего управления;

- акты отраслевого управления;

- акты межотраслевого управления.

К актам общего управления относятся акты, издаваемые органами общей компетенции (Правительством, исполнительными комитетами областей, городов, районов, местными администрациями).

Акты отраслевого (специального) управления предназначены для регулирования отношений, в конкретной отрасли государственного управления (сельское хозяйство, промышленность, торговля и т.д.).

Акты органов межотраслевой (функциональной) компетенции регулируют отношения между несколькими или всеми министерствами, различными комитетами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Органами межотраслевого управления являются, например, Министерство экономики, Министерство труда и социальной защиты, Министерство статистики и анализа, отдельные государственные комитеты и комитеты при Совете Министров.

В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, например, по порядку издания, по функциональной роли этих актов, в зависимости от объема полномочий субъекта власти и т.д. Однако, особое место среди актов государственного управления занимают акты с административной санкцией.

Особенности актов государственного управления с административной санкцией

Нормативные акты государственного управления изданные с целью регламентации деятельности всех граждан, должностных лиц и организаций в ряде областей общественной жизни, имеющих важное значение, как правило, предусматривают ответственность за их нарушение. Такие акты называют актами с административной санкцией.

Эти акты имеют определенные особенности:

- в них непосредственно предусматривается административная ответственность за нарушение закрепленных ими правил;

- они являются общеобязательными нормативными актами управления;

- данные акты и их применение являются важнейшим средством, обеспечивающим охрану жизни и здоровья людей, иных их прав и законных интересов, охрану всех форм собственности, общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

- учитывая, что эти акты содержат санкции, применение которых существенно затрагивает интересы граждан, должностных лиц, организаций, законодательство Республики Беларусь ограничивает круг органов, наделенных правом их издания. Акты с административной санкцией издаются: Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, местными Советами и исполнительными комитетами (за исключением сельских, поселковых Советов и исполнительных комитетов);

- решение о принятии таких актов осуществляется в коллегиальном порядке (исключения составляют акты Президента Республики Беларусь с административной санкцией, например, “О мерах по обеспечению порядка при осуществлении валютных операций”: Декрет Президента Республики Беларусь, 5 февраля 1997 г. № 1. В ред. 08.02.1999 г., от 15.02.2002 г., от 30.08.2002 г.);

- полномочия местных Советов и исполнительных комитетов, в соответствии с которыми они принимают акты с административной санкцией, строго ограничены и определены в статье 5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (принят 1984 г., с последующими изменениями и дополнениями).

Кстати, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях 2003 года (принятом, но не вступившим в силу) аналогичная норма отсутствует. Более того, в части 2 статьи 1.1 указывается, что “настоящий Кодекс является единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь. Нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс”.

Согласно действующего законодательства областные, Минский городской Советы депутатов могут принимать решения, предусматривающие за их нарушения административную ответственность, по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Они также имеют право устанавливать ответственность за нарушение правил по карантину животных, ветеринарно-санитарных норм, правил по охране территории Республики Беларусь от заноса заразных болезней животных, правил содержания собак, кошек и хищных животных (если эти нарушения повлекли причинение ущерба здоровью или имуществу граждан), правил торговли на рынках.

Районные и городские Советы депутатов в пределах, определяемых законодательными актами могут принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность, по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями; устанавливать ответственность за нарушение определенных правил, как и областные и Минский городской Советы, за исключением правил торговли на рынках.

Исполнительные комитеты областных, Минского городского, районных, городских Советов депутатов могут принимать решения соответствующие по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, а также устанавливают правила, за нарушения которых наступает административная ответственность по статье 102 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (нарушение правил по карантину животных, ветеринарно-санитарных норм и правил по охране территорий Республики Беларусь от заноса заразных болезней животных).

Решения местных Советов с административными санкциями издаются на срок их полномочий (затем они теряют юридическую силу), при стихийный бедствиях, эпидемиях – на срок их ликвидации. В каждом таком решении должна быть указана территория действия, лица, на которых распространяется решение, ответственность за нарушение, срок действия, срок вступления в силу.

Акты с административной санкцией, должны быть доведены до всеобщего сведения (объявление по телевидению, радио, публикации в местной печати и т.п.) и вступают в силу в особом порядке, как правило, не ранее чем через 10 дней после опубликования. Лишь при исключительной срочности они вводятся в действие со дня опубликования (например, в случаях стихийных бедствий).

Требования, предъявляемые к актам управления и последствия их несоблюдения

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к его юридическому содержанию и порядку издания.

Исходя из этого, можно выделить три группы требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти:

1. Общие требования законности (юридические требования), которым должны удовлетворять все акты управления, независимо от того, кем они издаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства.

2. Дополнительные, или специальные, требования. Они предъявляются к некоторым актам в зависимости от содержания и назначения этих актов.

3. Требования организационно-технического характера.

Общими, обязательными для всех актов управления, являются требования о том, чтобы акт управления был издан полномочным органом в пределах его компетенции, в интересах граждан и государства, в соответствии с законом и его целями, в форме и порядке, определенных законом.

Соблюдение требований об издании акта управления полномочным на то органом в пределах его компетенции предполагает, прежде всего, знание соответствующими должностными лицами компетенции органа. Как известно, ее объем и характер определяются в зависимости от задач, для решения которых данный орган создан.

Конкретно требование об издании акта управления полномочным органом в пределах его компетенции означает следующее.

Акт управления может быть издан лишь по вопросу, который относится к ведению данного органа, иными словами, необходимо соблюдать компетенцию по предмету регулирования. Говоря о соблюдении компетенции по предмету регулирования, надо иметь в виду не только недопустимость вторжения в сферу деятельности вышестоящих органов, но и недопустимость вторжения в сферу деятельности нижестоящих органов.

Необходимым условием правомерности акта управления является и соблюдение требования об объеме правового регулирования. Речь идет о том, что актом управления может регулироваться подведомственный данному органу вопрос лишь в пределах, дозволенных законом.

Акт управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта управления должно распространяться только на территорию, подведомственную данному органу. Например, местный исполком, принимая решение по вопросу борьбы с эпизоотией, не может распространять его действие на территорию, не входящую в этот район.

Требование об издании акта управления в интересах граждан и государства означает, что акт не только формально не может противоречить закону, но и фактически не должен нарушать интересы государства, а также права и законные интересы граждан.

Требование об издании акта управления в соответствии с законом и его целями означает недопустимость каких бы то ни было отступлений от норм законов, актов вышестоящих органов исполнительной власти. Акты управления не должны противоречить вступившим в законную силу актам органов правосудия. Никакие ссылки на местные условия, целесообразность и т.п. не могут оправдать отступления от закона.

Требование об издании акта в установленном порядке означает необходимость строгого соблюдения всех правил подготовки проекта акта, его рассмотрения, принятия и доведения до сведения исполнителей, а также сроков введения в действие.

Требование соблюдения формы акта означает издание акта в предусмотренной законом форме, с правильным, отражающим существо акта заголовком, с соответствующими подписями и указанием места и времени его принятия. При этом надо иметь в виду также рациональное построение акта (наличие преамбулы, разделов, статей, параграфов и т.п.). Цель состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант его структуры, который наилучшим образом способствует уяснению акта, а также соответствует требованиям кодификации и систематизации.

Специальными являются такие требования, которые вытекают из общих критериев правомерности акта, но предъявляются лишь к определенной группе актов управления.

Некоторые акты управления могут быть изданы только в определенный срок. Это требование может преследовать различные цели. В одних случаях - оперативное решение вопроса, например, при издании в определенный срок решений по жалобам, в других - кроме того, возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта. Так, приказ руководителя предприятия о наложении дисциплинарного взыскания на рабочего или служащего должен быть издан в срок не более одного месяца со дня обнаружения проступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения.

При издании некоторых актов требуется наличие разрешения вышестоящего органа. Данное требование предъявляется к актам, издание которых выходит за рамки обычной деятельности государственного органа, когда возникает необходимость использовать дополнительные полномочия, предоставленные ему в каждом отдельном случае вышестоящим органом в силу особых условий.

Многие акты управления могут издаваться лишь при условии обязательного предварительного согласования с соответствующими государственными органами или органами общественных организаций.

Некоторые акты издаются с последующим утверждением вышестоящими государственными органами, что гарантирует обязательный контроль с их стороны непосредственно за изданием акта, еще до его применения.

Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. В соответствии с этим в актах управления должны быть четко определены конкретные задачи (права и обязанности), их исполнители, сроки, формы и методы решения задач. Акты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств.

В целях осуществления дифференцированного руководства, акты управления должны издаваться в соответствии с особенностями отдельных местностей, отраслей управления, спецификой задач тех или иных государственных органов и должностных лиц. При этом должны учитываться конкретные условия работы исполнителей, их реальные возможности.

Большое значение для эффективности актов управления имеет соблюдение требования четкого, ясного языка акта. Это требование по существу направлено на обеспечение правильного толкования и единообразного понимания и применения актов управления.

Необходимыми являются также следующие требования: согласование проекта акта с другими заинтересованными органами, соответствие положений проекта действующему законодательству, а если возникает необходимость внести изменения в последнее - то подготовка предложения по этому вопросу, и другие требования.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания считать их дефектными (неправомерными). Такие акты принято подразделять на оспоримые и ничтожные.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. При этом, в государственном управлении существует презумпция правильности и действительности актов управления, в соответствии с которой акт считается законным, если в установленном законе порядке официально не будет закреплено иное. Соответственно он должен быть исполнен, сомнения в его законности не препятствуют его действию.

Акты управления оспариваются в форме жалобы или прокурорского протеста.

Отменять и приостанавливать действие оспоримых актов относится как правило, к компетенции вышестоящих органов государственного управления. Приостановление акта управления означает прекращение его действия до устранения содержащихся в нем отклонений от существующих требований.

Ничтожные акты управления – это такие акты, которые в силу своей противозаконности не порождают юридических последствий с момента их возникновения, так как их юридическая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Например, приказ должностного лица органа внутренних дел на применение огнестрельного оружия не в соответствии с требованиями Закона Республики Беларусь “О милиции”; предписания руководителя, подчиненному главному бухгалтеру совершать финансовые операции, противоречащие законодательству. В таких ситуациях подчиненные не только не вправе их исполнять, но и несут ответственность в случае их исполнения.

Правовые акты признаются ничтожными если:

- есть на то прямое указание закона;

- отсутствует законное основание для принятия акта;

- субъект, издавший акт, нарушил свою компетенцию;

- акт предписывает совершение противоправного действия;

- нарушены сроки давности.