Действия актов управления

Вопросы о вступлении актов управления в силу, их действии во времени и пространстве имеют важное значение для обеспечения режима законности.

Как известно, принятие, подписание, т.е. должное оформление правового акта, придают ему юридическую силу и тем самым включают в действие механизм, обеспечивающий применение акта, процесс его исполнения. Однако при этом следует различать момент придания юридической силы акту управления и начало вступления его в действие.

В законодательстве установлены правила вступления в силу законов, актов Президента, постановлений и распоряжений Совета Министров, актов других органов исполнительной власти.

Акты Президента, изданные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения на всей территории Республики Беларусь. Они публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Постановления и распоряжения Совета Министров в случаях, когда не указан срок их введения в действие, вступают в силу с момента принятия. Решения Совета Министров Республики Беларусь являются обязательными для выполнения всеми министерствами и другими центральными органами управления Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами на территории Республики Беларусь.

Министерства и другие центральные органы управления Республики Беларусь в пределах своей компетенции издают акты на основе и с целью исполнения законодательных актов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений и распоряжений Совета Министров Республики Беларусь, обязательные для исполнения государственными предприятиями, организациями и учреждениями, осуществляют контроль за их исполнением.

Нормативные акты министерств и других центральных органов управления Республики Беларусь, принятые в пределах их компетенции, касающиеся предприятий, организаций и учреждений другой формы собственности либо иного подчинения или граждан, являются обязательными для исполнения при условии, если эти акты зарегистрированы Министерством юстиции Республики Беларусь.

Вопрос о вступлении в силу акта решается с учетом момента его получения исполнителем. Такое же правило распространяется на акты других органов управления.

Оговорки о вступлении в силу акта, как правило, делаются следующим образом. Во-первых, указывается точный срок (месяц, число, год), с которого акт управления вступает в силу. Во-вторых, указывается определенный промежуток времени, по истечении которого акт вступает в силу. В- третьих, возможно указание на время вступления в силу того или иного акта в связи с определенными событиями или действиями.

Что касается действия актов управления во времени, то в ряде случаев в самом акте предусматривается ограничение его действия определенным отрезком времени (например, акт об утверждении квартального плана). В большинстве случаев нормативные акты управления не ограничиваются во времени и действуют до их отмены или официального признания утратившими силу.

С действием актов управления во времени связан вопрос об их обратной силе. Как правило, акты управления обратной силы не имеют. Это, однако, не означает, что их действие не может быть распространено на отношения, которые возникли ранее и вообще не были урегулированы правом.

Вопрос об обратной силе актов управления, смягчающих административную или дисциплинарную ответственность, решается по аналогии с обратной силой уголовно-правовых актов. Если же акт управления вновь устанавливает или усиливает ответственность, то он применяется лишь к тем отношениям, которые возникли после вступления этого акта в силу.

С действием актов управления во времени связывается и действие этих актов в пространстве, что обусловлено уровнем принятия соответствующего акта и компетенцией органа, его издавшего. Прежде всего, наиболее простым и в то же время емким критерием разграничения актов управления по действию в пространстве является их деление на акты центральных и местных органов исполнительной власти.

Акты центральных органов, как общей компетенции, так и отраслевой, распространяют свое действие либо на всю территорию республики, либо на определенную ее часть (локальное действие актов управления), либо на определенные объекты, если регулирование их деятельности входит в компетенцию данного органа.

Естественно, что действие актов, принятых местными органами управления, ограничено территорией, на которую распространена их компетенция. При этом имеется в виду и деятельность таких органов на местах, которые не “привязаны” к соответствующему административно-территориальному делению (управление или отделение железной дороги, межобластные иди межрайонные организации и т.д.).

Для определения пространственного действия акта управления в рамках отраслевой системы характерным является, прежде всего, признак ведомственной подчиненности объектов независимо от того, на какой территории они расположены.

Вопрос о действии актов управления во времени и пространстве имеет непосредственное отношение к проблеме прекращения их действия. Акты управления прекращают свое действие по различным основаниям.

Во-первых, в силу исполнения содержащегося в нем требования совершить определенное действие, если содержание акта сводилось только к этому требованию (например, внесение штрафа). Однако исполнение акта не во всех случаях означает прекращение его действия. Не прекращает, например, свое действие после образования органа управления постановление, в соответствии с которым этот орган образован. Такие акты прекращают свое действие лишь в результате их отмены или издания новых актов, фактически аннулирующих старые.

Во-вторых, в силу юридического события. Например, смерть гражданина аннулирует действие таких актов, как решение о назначении ему пенсии.

В-третьих, в силу волеизъявления заинтересованной стороны в случаях, когда акт связан с существованием субъективных прав. Но в большинстве случаев здесь необходимо издание нового акта.

В-четвертых, изданный на определенный срок, по истечении этого срока, акт теряет силу. Например, приказ о зачислении на должность на определенный срок.

В-пятых, действие акта прекращается, если новым актом того же или вышестоящего органа аннулируется или поглощается его содержание. Так, при издании приказа о переводе лица на новую должность, прекращается действие акта о назначении этого лица на прежнюю должность, хотя в новом акте об этом и не говорится.

В-шестых, действие акта прекращается в силу отмены его органом, издавшим этот акт, или полномочным на то вышестоящим органом.

Последствия прекращения действия акта наступают в зависимости от причин, в силу которых акт прекратил свое действие. Отмена незаконного акта - один из видов последствий, наступающих в связи с нарушением правовой нормы. Это восстановление нарушенного права. Поэтому отмена незаконного акта управления означает прекращение отношений, возникших на основе этого акта. Нарушенные незаконным актом права должны восстанавливаться, а последствия действия незаконного акта - аннулироваться. В этих случаях возникают новые отношения. Отмена, например, незаконного акта о лишении права пользования земельным участком - обязывает вернуть участок, отмена незаконного приказа об увольнении - восстановить уволенного на работе и т.п. При прекращении действия акта в силу отмены его в связи с изменившимися условиями последствия, возникшие на его основе, обычно не аннулируются. Прекращение действия акта в связи с его исполнением также не означает прекращения возникших на основе этого акта отношений. Последствия прекращения действия акта в силу истечения срока его действия или поглощения его содержания актом вышестоящего органа зависят от характера акта.

Административно-правовой договор

Термин “административно-правовой договор” в настоящее время в законодательстве не употребляется (чаще используется понятие “соглашение”). Роль такого договора в деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) дискуссионна. Несмотря на ряд объективных причин, связанных с повышением самостоятельности хозяйствующих и иных субъектов, при которых многие отношения физических и юридических лиц регулируются договорами, в административном праве нет единого подхода к договорным связям в сфере государственного управления. Существуют две основные точки зрения на природу и место административного договора в деятельности исполнительной власти.

Первая точка зрения в этой области основывается на том, то во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров, что административно-правовых договоров заключается очень много и исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью.

Даются различные определения административно-правового договора: это и соглашение между иерархически связанными ли не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел;

- административный договор – это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда вступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Существуют и другие определения административно-правовых договоров, однако суть их сводится к тому, что эти соглашения двух и более субъектов административного права, влекущие установление, изменение или прекращение прав и обязанностей.

Сторонники позиции, согласно которой органы исполнительной власти в своей деятельности используют множество видов административно-правовых договоров, проводят их классификацию по различным критериям.

По предметному критерию административно-правовые договоры подразделяются на:

- договоры о взаимодействии и сотрудничестве;

- договоры о компетенции;

- договоры-контракты с государственными служащими, военнослужащими и т.д.;

- договоры в сфере управления государственной собственностью;

- и т.д.

По сфере действия

- внутриаппаратные, внутриорганизационные: заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями;

- внешние: заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами и организациями.

По содержанию

- организационные соглашения;

- договоры смешанного типа (регулирующими наряду с административными правоотношениями гражданские, трудовые и иные правоотношения).

Вторая точка зрения на природу административно-правового договора заключается в том, что они чаще всего выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. При этом они предшествуют собственно юридически-властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. Например, в случае заключения контрактов (как вида договоров) при заполнении вакантных должностей в системе государственной службы, после достигнутого предварительного соглашения сторон требуется одностороннее юридически властное решение полномочного исполнительного органа (должностного лица) в виде приказа о назначении на должность.

При этом говорится о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы.

Во-первых, на практике преобладают договоры (соглашения) так называемого смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми гражданским, трудовым, финансовым и иными отраслями права.

Во-вторых, при заключении договоров (соглашений) исполнительных органов с негосударственными субъектами хотя и имеют место некоторые волевые начала (государственно-властный субъект имеет право в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть), но в целом, при этом возникают отношения типично горизонтального характера, предшествующие принятию одностороннего властного решения. Следовательно, данный тип договорных связей не в полной мере является административно-правовым.

В-третьих, собственно административно-правовыми договорами (соглашениями) являются такие, которые заключены между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Однако, эти соглашения не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов.

Таким образом, ряд проблем, связанных с административно правовыми договорами, решается неоднозначно и является предметом дальнейшего научного исследования.

Административно-правовые методы

Понятие административно-правовых методов

В ходе реализации исполнительной власти используются различные формы управленческой деятельности. Однако, для обеспечения единства действий многочисленных государственных и негосударственных органов и организаций, граждан, недостаточно, например, издать норму, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в ней правилам. Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается с помощью методов.

Под методами деятельности понимают способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это относится и к управлению, в том числе государственному. Методы показывают - как, каким образом государственное управление решает встающие перед ним задачи. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления. Поэтому улучшать управление, повышать его эффективность - это значит, прежде всего, совершенствовать его методы.

Ввиду того, что проблема методов управления в целом изучается специальной наукой управления, в административном праве предметом исследования оказываются лишь методы воздействия на управляемых. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, интересы людей. В целом, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми и путях достижения поставленных целей.

Таким образом, применительно к государственно-управленческой деятельности, метод государственного управления – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соответствующей форме.