Административно-правовой статус государственных служащих

Понятие, принципы и виды государственной службы

Понятие «служба» имеет несколько значений.

В одном случае это вид деятельности человека, в другом – социально-правовой институт, в третьем – система социальных органов государства, в четвертых – деятельность, связанная с религией и религиозными организациями и т.д.

В юридической литературе в понятие «государственная служба» вкладывается вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе в целях выполнения задач и функций государства.

Как социальное явление государственная служба – это исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящаяся на службе у государства, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов, их компетенции.

Отрасль административного права рассматривает государственную службу как важный правовой институт. Считается, что правовой институт государственной службы - это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, механизма прохождения государственной службы и т.д.

Совокупность правовых норм, регулирующих государственную службу, включает в себя правовые нормы административного, трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, которыми регулируются весьма своеобразные по своему содержанию государственно-служебные отношения. Наибольший удельный вес в этом правовом институте принадлежит нормам административного права, которые имеют организационный характер. Ими устанавливаются: порядок поступления на службу, увольнения со службы, должностные обязанности и права, поощрения и ответственность государственных служащих. К трудовому праву относятся, например, нормы о продолжительности рабочего дня, об отпусках, о социальном обеспечении; нормами финансового права регулируются должностные оклады государственных служащих, порядок начисления и взимания налогов.

В законе Республики Беларусь от 14 июня 2003 «О государственной службе в Республике Беларусь» дано следующее определение понятия «государственной службы»:

государственная служба – профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функции государственных органов.

Сущность правового института государственной службы раскрывают принципы, лежащие в его основе. Они непосредственно закреплены в Конституции Республики Беларусь и в статье выше указанного закона.

Принципы государственной службы:

• верховенства Конституции Республики Беларусь;

• служения народу Республики Беларусь;

• законности;

• приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

• гуманизма и социальной справедливости;

• единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

• гласности;

• профессионализма и компетентности государственных служащих;

• подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

• добровольности поступления граждан на государственную службу;

• равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

• стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;

• экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому можно выделить несколько видов государственной службы:

В органах ветвей власти:

• службы в органах законодательной власти;

• службы в органах исполнительной власти;

• службы в органах судебной власти.

В зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется:

• служба в органах внутренних дел;

• служба в прокуратуре;

• служба в таможенных органах;

• служба в налоговых органах и т.д.

В зависимости от места органа в системе государственных органов:

• служба в республиканских органах;

• служба в местных органах.

Видовая структура государственной службы по органам в которых она осуществляется может быть представлена следующим образом:

Гражданская:

- общеадминистративная (президентская, парламентская, правительственная, исполнительно-отраслевая (межотраслевая) в республиканских или местных государственных органах;

Специализированная:

- финансово-кредитная;

• избирательная;

- контрольно-надзорная;

- юстиционная;

Правоохранительная:

- прокурорская

• государственной безопасности и др.

Милитаризованная:

- военизированная (службы в органах милиции, финансовых расследований, таможни, госбезопасности и др.)

- войсковая (служба в вооруженных силах, внутренних войсках МВД и др.)

Понятие и классификация государственных должностей

Важным элементом системы государственной службы является понятие «государственная должность».

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего лица.

Государственная должность – должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определением для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.

Иными словами, должность - это штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее. Должность определяет круг служебных обязанностей, прав и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Понятие государственной должности является основополагающим для определения не только понятия «государственная служба», но и для определения правового положения государственного служащего, порядка прохождения государственной службы. При этом принципиальное значение имеет установленное Законом Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» деление государственных должностей государственной службы. Так в статье 8 Закона указывается, что в целях повышения эффективности работы с кадрами, улучшения системы учета, подбора, подготовки и расстановки кадров создаются кадровые реестры государственных должностей.

Кадровый реестр - система учета государственных должностей государственных органов Республики Беларусь.

В Республике Беларусь ведутся кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, кадровый реестр Правительства Республики Беларусь, кадровые реестры областных и минского городского исполнительных комитетов.

В кадровые реестры включаются:

• высшие государственные должности Республики Беларусь;

• иные государственные должности.

Каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих.

Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим.

Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее присвоенного класса. При этом учитывается занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс на основании перечня государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке.

Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги в порядке и на условиях, предусмотренных специальными законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.

Понятие государственного служащего и основы его административно-правового статуса

Под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

К служащим государственного аппарата относятся лица, которые в установленном законодательством порядке занимают государственные должности в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариатах; Правительстве и его Аппарате; Конституционном Суде и его Секретариате, Верховном Суде, Высшем Хозяйственном Суде, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах; Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента; органах Комитета государственного контроля, органах Прокуратуры, Национальном банке, Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате; министерствах, иных республиканских органах государственного управления, их территориальных подразделениях; дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь; местных Советах депутатов и их аппаратах, исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах; государственных нотариальных конторах; таможенных органах; иных государственных органах и приравненных к ним в соответствии с законодательством государственных организациях.

Учитывая разнообразность органов, в которых государственные служащие занимают определенные должностные должности, административно-правовой статус этих служащих определяется многочисленными нормативными актами. Приведем лишь некоторые из них:

- Конституция Республики Беларусь;

- Трудовой кодекс Республики Беларусь;

- Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь»;

При этом в статье 7 данного Закона указывается, что действие настоящего закона не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами. Следовательно, Закон допускает и предусматривает, что вопросы, связанные с государственной службой регламентируются значительным числом законов как общего, так и отраслевого характера.

Важную роль в регулировании государственной службы играют Законы «О Президенте», «О Совете Министров Республики Беларусь» «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», и подчиненных ему государственных органах», «О Конституционном Суде Республики Беларусь», «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь», «О Прокуратуре Республики Беларусь», «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь», «Об органах государственной безопасности» и др.

К специальным нормативным актам можно отнести Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, законы Республики Беларусь «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и воинской службе», «Положение о прохождении службы в органах прокуратуры», «Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь» и др. Особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах предусмотрены в различных правовых актах.

Необходимо учитывать, что в систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения об определенных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц, должностные инструкции и т.д.

Рассматривая административно-правовой статус государственных служащих, необходимо учитывать, что к служащим государственного аппарата не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственного аппарата. Это, например, работники общего отдела, хозяйственной части, архива, канцелярии, машинописного бюро, библиотеки, автохозяйства, обслуживающего государственный орган и т.д.

Перечень таких лиц установлен Постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 46 от 31 января 1994 г. «Об учреждении перечня категорий работников», осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата».

Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что они имеют право на:

• письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения;

• принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями;

• посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций;

• получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей;

• повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных, предусмотренных законодательством, источников финансирования;

• повышение в должности, классе государственного служащего;

• заработную плату и дополнительное стимулирование труда в порядке, определяемом законодательными актами;

• участие в конкурсе на занятие вакантной государственной должности;

• получение вознаграждений за публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь;

• ознакомление с материалами своего личного дела и другими документами перед внесением их в личное дело, приобщение к делу своих письменных объяснений;

• проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

• уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан;

• отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству;

• свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;

• здоровые и безопасные условия труда;

• отставку по основаниям, предусмотренным Законом;

• государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение.

Государственный служащий вправе обратиться в вышестоящие государственные органы и (или) суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной или материальной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, освобождения от занимаемой должности (увольнения), в иных случаях, предусмотренных законодательством.

Государственный служащий обязан:

• поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства;

• исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством;

• соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» и иными законодательными актами;

• обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;

• исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции;

• соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики;

• не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности;

• соблюдать установленные в государственном органе регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией;

• в пределах своих должностных полномочий своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в порядке, установленном законодательством;

• сохранять, не распространять доверенные ему государственные секреты, в том числе после прекращения государственной службы в течение срока, установленного законодательством;

• не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами;

• поддерживать необходимый уровень квалификации для эффективного исполнения своих служебных обязанностей.

Конкретные обязанности государственных служащих определяются на основе соответствующих квалификационных характеристик и закрепляются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями государственных органов в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления государственными служащими их служебных обязанностей и прав. Установлена уголовная ответственность за сопротивление представителю власти; за оскорбление представителя власти, за некоторые другие противоправные действия, препятствующие выполнению государственными служащими их служебных обязанностей, либо унижающие их честь и достоинство.

Ограничения, связанные с государственной службой

Государственный служащий не вправе:

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему;

• принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

• занимать другие государственные должности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами;

• принимать участие в забастовках;

• заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством;

• выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде;

• использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы;

• принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законодательством вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Полученные в связи с исполнением служебных обязанностей сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством Республики Беларусь размер, передаются в доход государства или используются в установленном законодательством порядке;

• пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей;

• использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну;

• иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев;

• принимать без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств.

Государственный служащий обязан передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Установленные ограничения не преследуют ущемления гражданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности, против коррупции, на создание нормальных условий для работы государственного аппарата.

Наряду с правами, обязанностями и ограничениями государственных служащих, законодательством определены основные гарантии их правовой и социальной защиты.

Государственным служащим гарантируются:

• условия труда, обеспечивающие надлежащее исполнение служебных обязанностей;

• заработная плата на условиях и в размере, предусмотренных Законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь » и принятыми в соответствии с ними иными актами законодательства;

• трудовой отпуск;

• соблюдение условий и порядок перевода на другую должность, высвобождение в связи с ликвидацией государственного органа, сокращением численности или штата работников, предусмотренных законодательством о труде;

• предоставление служебного жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь »

• выплата выходного и иных единовременных пособий в случае, порядке, и на условиях установленных Законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» и законодательством о труде.

• Право на медицинское обслуживание в организациях здравоохранения в порядке, определяемом актами законодательства.

В случае смерти государственного служащего, в том числе вышедшего в отставку, за исключением умерших вследствие виновных противоправных действий, его семье выплачивается единовременное пособие в размере двухкратной средней заработной платы рабочих и служащих в республике.

Иные гарантии для осуществления полномочий отдельными категориям государственных служащих могут устанавливаться законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.

Классификация государственных служащих

Состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям:

по характеру выполняемой ими работы; по органам, где они работают, по характеру их полномочий; по масштабу деятельности органов, в которых они работают и т.д.

Рассмотри лишь некоторые из них.

По характеру выполняемой работы служащих подразделяют на:

• служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства;

• служащих государственных предприятий, учреждений, организаций.

По органам, где служащие работают их подразделяют на:

• служащих представительных органов;

• служащих исполнительных органов;

• служащих судебных органов;

• служащих Аппарата президента Республики Беларусь;

По характеру полномочий государственных служащие делятся на:

• должностных лиц;

• оперативный состав (функциональные работники);

• вспомогательный персонал;

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д. К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномоченные предъявлять к ним обязательные к исполнению требования.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, работники милиции). Законодательством установлена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность лиц, покушающихся на их деятельность.

Оперативный состав (функциональные работники) - это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов (экономисты, юристы).

Вспомогательный состав - это работники государственного аппарата, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Они создают условия для выполнения должностными лицами и оперативным составом своих служебных функций (например, технические секретари, лаборанты, делопроизводители). На них Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» не распространяется.