Тема 19. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА И ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Неотъемлемой частью экономической системы государства является финансовая система. Она, используя различные финансовые и денежнокредитные инструменты, связывает и обслуживает отдельные части экономики. Центральным звеном финансовой системы является государственный бюджет. Бюджет широко используется правительством для регулирования экономики, поэтому от характера и устройства финансовой системы зависит эффективность функционирования экономики страны.

19.1. Финансы и финансовая система

Финансы - это совокупность экономических отношений, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных средств для обеспечения функционирования и развития экономики. Финансы являются неотъемлемой частью денежных отношений. Однако не всякие денежные отношения являются финансовыми отношениями. Финансы отличаются от денег как по содержанию, так и по выполняемым функциям.

Финансовые отношения складываются между:

-государством и местными органами власти;

-государством и организациями;

-организациями;

-государством и населением.

Процесс общественного воспроизводства состоит из стадии производства, реализации и потребления. Финансы возникают и функционируют на стадии реализации. Масштабы и интенсивность финансовых потоков зависят от экономической активности хозяйствующих субъектов и населения, социальной политики государства.

Роль и место финансовых отношений в экономике определяются функциями финансов. Первая функция финансов – аккумулирующая, направленная на создание материальных основ функционирования государства.

Вторая функция финансов – распределительная. Она связана с распределением стоимости произведенного продукта, формированием у экономических субъектов доходов и накоплений, с созданием фондов денежных средств. Эта функция обеспечивает хозяйствующих субъек-

286

тов финансовыми ресурсами, которые используются в форме денежных фондов целевого назначения.

Третья функция финансов – регулирующая (стимулирующая), заключающаяся в стимулировании деятельности субъектов финансовых отношений. С помощью налогов и льгот государство создает условия для ускорения развития отдельных отраслей и регионов, стимулирует технический прогресс и инвестиции, способствует решению других актуальных проблем общества.

Четвертая функция финансов – контрольная. Она состоит в контроле за процессом стоимостного распределения и перераспределения продукта, формировании и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Финансовый контроль может быть государственным, внутрифирменным и независимым (аудит).

Финансовые отношения реализуются через финансовую систему и финансовую политику. Финансовая система представляет собой совокупность форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств. С точки зрения социально-экономических отношений она включает в себя централизованные и децентрализованные финансы, а также финансы домашних хозяйств.

Централизованные финансы - это денежные средства государства, аккумулированные в государственной бюджетной системе и в правительственных внебюджетных фондах. Они используются в качестве инструмента регулирования экономики на макроуровне.

К децентрализованным финансам относятся денежные средства организаций различных форм собственности и их оборот.

Финансы домашних хозяйств – это личные финансы.

Финансовая система имеет следующую функциональную и организационную структуру:

1)отрасли финансовой системы: денежное обращение, кредит, страхование, сберегательное дело, государственные финансы, финансы предприятий;

2)финансовые учреждения, образующие в системе национального счетоводства финансовый сектор;

3)финансовый сектор: банки, страховые компании, пенсионные фонды, дилеровские и брокерские фирмы на рынке ценных бумаг.

Финансовая политика - это совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций. Она имеет два аспекта. Первый аспект – регулирование экономики с помощью доходов и расходов, т.е. фискаль-

287

ная политика. Ее инструментами являются налоги и государственные расходы.

Второй аспект – это регулирование бюджетных процессов, т.е. бюджетная политика. В Российской Федерации формирование бюджетной политики – прерогатива Президента страны. Он направляет бюджетное послание Правительству, которое является проводником его политики в области бюджетных и финансовых отношений.

Прежде всего, бюджетный процесс предполагает осуществление органами власти процедур по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. В каждой стране структура государственного бюджета имеет свои национальные особенности и зависит от характера административной системы, структурных особенностей экономики и т.д. Общие контуры бюджетной политики очевидны: государство не должно тратить больше, чем в состоянии собирать налогов. Чтобы не увеличивать налоговую нагрузку на экономику, государство должно отказаться от избыточных обязательств. Поэтому бюджетная политика должна быть нацелена на сдерживание инфляции, обеспечение жесткой экономии и иметь социальную и инвестиционную направленность.

Основными направлениями бюджетной политики являются:

-сбор доходов бюджета;

-выполнение бюджетных обязательств;

-управление бюджетным дефицитом и государственным долгом. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регу-

лирование, т.е. распределение и перераспределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней. Обычно внутри страны между отдельными регионами существуют социально-экономические различия. Это вызывает необходимость перераспределять средства между различными уровнями бюджетной системы. Перераспределение осуществляется с помощью трансфертов, дотаций, субвенций. Отсюда одни регионы являются донорами, а другие реципиентами. Многие западные экономисты считают, что это перераспределение должно, прежде всего, повышать эффективность функционирования экономики страны, выравнивать условия жизни людей.

Для оказания помощи и в целях осуществления процесса бюджетного регулирования образованы:

-Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР);

-Фонд регионального развития (ФРР);

-Фонд развития региональных финансов (ФРРФ).

288

В Российской Федерации правовой механизм межбюджетных отношений заложен в Бюджетном и Налоговом кодексах, федеральных законах об организации местного самоуправления.

Основными целями проводимой в настоящее время в стране бюджетной реформы являются стимулирование структурной перестройки экономики, диверсификации ее структуры, снижение фискальной нагрузки на экономику и повышение ее эффективности.

С этой целью в среднесрочных программах социальноэкономического развития Российской Федерации в области бюджетной политики предусматривается:

-закрепление доходов и разграничение расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы РФ на долгосрочной основе;

-формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования;

-выработка критериев эффективности бюджетных расходов и подготовка на этой основе предложений по оптимизации их структуры;

-завершение процесса перевода региональных и муниципальных бюджетов на казначейское исполнение и реформирование системы исполнения муниципальных бюджетов;

-ограничение роста непроцентных расходов;

-оптимизация сети бюджетных учреждений исходя из условия выполнения ими государственных функций и задач.

Критериями эффективности бюджетной политики могут быть: уровень собираемости доходов, уровень выполнения бюджетных обязательств, величина дефицита бюджета и государственного долга, темпы изменения дефицита бюджета и государственного долга.

19.2. Государственный бюджет и государственный долг

Главным финансовым планом государства является бюджет. По определению Бюджетного кодекса РФ, государственный бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения, задач и функций государства и местного самоуправления.

Госбюджет состоит из доходной и расходной частей. Доходы государственного бюджета преимущественно формируются за счет налоговых поступлений с организаций и населения. Неналоговые поступления связаны с доходами от приватизации, государственных займов, денеж- но-вещевых лотерей и других доходов.

289

Расходы бюджета направляются на содержание государственного аппарата, силовых структур, учреждений образования, науки, здравоохранения, культуры, развитие отдельных отраслей и регионов страны.

Таблица 19.1

Федеральный бюджет Российской Федерации

Если доходы государственного бюджета превышают расходы, то образуется профицит бюджета, а если доходы меньше расходов, то возникает дефицит бюджета. Дефицит (профицит) бюджета измеряется как в абсолютной величине, так и в процентах к ВВП.

Существуют две концепции регулирования бюджета. Первая кон-

цепция – это ежегодно балансируемый бюджет. Данная концепция была общепризнанной до великой депрессии 30-х годов. Расширение государственного регулирования экономики привело к необходимости отказа от ежегодного балансирования бюджета. Правда, благодаря сторонникам данной концепции. В США в 1985 году был принят закон Грэмма-Радмена-Холлингса, предписывающий ликвидировать дефицит бюджета и в дальнейшем его не допускать.

Вторая концепция бюджетного регулирования – это балансирование бюджета на циклической основе. В фазе подъема необходимо повысить налоги и снизить государственные расходы. Образующийся профицит бюджета может быть использован для покрытия дефицита бюджета предыдущего периода. В условиях экономического спада, наоборот, сокращаются налоги и увеличиваются расходы, что ведет к дефициту бюджета.

Правительство может финансировать дефицит государственного бюджета тремя способами. Во-первых, за счет увеличения количества денег. Эмиссия денег и продажа государственных облигаций для покрытия дефицита бюджета называется монетаризацией долга. Увеличение количества денег снижает процентную ставку и способствует увеличению инвестиций. Увеличение предложения денег повысит совокупный спрос.

290

В то же время увеличение количества денег приведет к инфляции. Повышение цен снизит покупательную способность денег и вызовет их обесценение. Эмиссия денег с целью извлечения дохода равносильна введению инфляционного налога. Его величина равна произведению темпа инфляции на денежную базу:

Тπ =π×МВ.

Монетаризация долга порождает эффект Оливера-Танзи. Его суть заключается в том, что налогоплательщики сознательно затягивают сроки внесения платежей в бюджет, поскольку это ведет к обесценению денег.

Во-вторых, дефицит бюджета финансируется за счет выпуска государственных облигаций. Это называется долговым финансированием. В краткосрочном периоде долговое финансирование вызывает увеличение процентных ставок, ведущее к эффекту вытеснения, который ослабляет стимулирующий эффект фискальной политики. Для ослабления эффекта вытеснения придется прибегнуть к экспансионистской денежной политике.

Под вытеснением в макроэкономике понимается ситуация, в которой увеличение государственных расходов приводит к уменьшению частных расходов.

В-третьих, дефицит бюджета может покрыться за счет увеличения налогов. Налоги, взимаемые государством, уменьшают располагаемый доход потребителей. Увеличение налогов может иметь существенное влияние на решения домашних хозяйств о потреблении и сбережении. В случае временного увеличения налогов домашние хозяйства, согласно гипотезе перманентного дохода, уменьшат сбережения практически на всю величину прироста налогов, при этом потребление практически не изменится. В результате произойдет уменьшение совокупных сбережений экономики. В случае перманентного увеличения налогов домашние хозяйства в первую очередь уменьшат потребление и, быть может, несколько снизят сбережения. В противном случае все перманентное изменение располагаемого дохода отразится на потреблении, а сбережения не изменятся. Тогда равновесие в открытой экономике останется прежним.

При образовании бюджетного избытка государство может направить его на погашение своего долга населению, досрочно выкупая облигации, или на уменьшение задолженности Центральному банку. В первом случае количество денег в стране не изменится: просто со счетов государства они перейдут на счета граждан, а во втором случае объем

291

денежной массы сократится вследствие уменьшения активов Центрального банка.

В долгосрочной перспективе дефицит государственного бюджета всегда сопровождается увеличением количества денег в обращении. Если Центральный банк будет препятствовать монетаризации бюджетного дефицита, то государству придется увеличить предложение облигаций, что приведет к повышению ставки процента. С ее повышением предложение денег возрастает. Кроме того, повышение ставки процента усиливает эффект вытеснения при проведении экспансионистской фискальной политики.

Накопленная за определенный период времени сумма бюджетных дефицитов образует государственный долг. Для его оценки используют абсолютную величину государственного долга, его отношение к ВВП и проценты по выплате государственного долга.

Выделяют внутренний и внешний долг. Внутренний долгэто долг государства своему населению. Внешний долг – это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Внешний долг более опасен для страны, чем внутренний.

Примечание. * Экономист. – 2004 г. – №3. – С. 37.

В настоящее время основными долговыми обязательствами, которые обеспечиваются Правительством РФ являются:

-государственные краткосрочные обязательства сроком 3, 6, 12 месяцев;

-государственные долгосрочные обязательства сроком на 20 лет;

-облигации внутреннего государственного валютного займа;

-казначейские векселя.

292

Из таблицы видно, что с переходом к рыночной экономике в России сформировался долг впечатляющих размеров, который стал заметно снижаться в начале нового века.

Таблица 19.3

Структура государственного внешнего долга РФ*

Примечание. * Российская бизнес-газета. – 2004. – №20. – С.4.

Наличие государственного долга не ведет к банкротству государства. Правительство, во-первых, может рефинансировать этот долг. Для

этого, когда подходит срок оплаты долга, оно выпускает новые облигации и доход от их продажи пускает на покрытие предыдущего долга.

Во-вторых, образование государственного долга можно предотвратить, запретив правительству превышать расходы бюджета над его доходами. В ряде стран такой запрет введен законодательно. "Поправка о сбалансированном бюджете" дебатировалась в США в 1980-е гг. и в сентябре 1995 г. Для ее утверждения в Сенате не хватило одного голоса. В июне 1997 г. страны Европейского союза приняли пакте о стабилизации и росте экономик своих стран. В этом пакте предел дефицита государственных бюджетов установлен в размере 3 % ВВП, а размер государственного долга – 60 % ВВП.

В-третьих, правительство законодательно может увеличить налоги и тем самым снизить долг.

В-четвертых, правительство может просто отказаться от своего долга. Отказ правительства оплачивать свои обязательства называется дефолтом. После Октябрьской революции Российское правительство отказалось выплачивать долги царского правительства. В середине 50-х годов ХХ века Правительство СССР заморозило на 25 лет облигации внутреннего займа для восстановления народного хозяйства страны, которые были выпущены после Великой Отечественной войны.

Доля государственного долга в ВВП уменьшается в двух случаях: когда образовывается первичный бюджетный профицит и когда темп прироста реального ВВП превышает реальную ставку процента

293