3.5.2. Производство по делам о признании недействующими

нормативных правовых актов полностью или в части

Рассмотрение и разрешение судом заявления о признании нормативных правовых актов, принятых и опубликованных в установленном порядке, противоречащими закону полностью или в части осуществляются по правилам гл. 23, 24 ГПК РФ.

Правом обратиться в суд с таким заявлением в силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ наделены следующие лица:

- граждане;

- организации;

- прокурор;

- Президент РФ;

- Правительство РФ;

- законодательный (представительный) орган субъекта РФ;

- высшее должностное лицо субъекта РФ;

- орган местного самоуправления;

- глава муниципального образования.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ).

Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ).

Исходя из изложенного, следует, что судом может быть отказано в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Основанием для отказа является то, что арбитражному суду подведомственно такое дело только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. Поэтому суд в определении об отказе в принятии заявления должен указать такой закон.

Условия для обращения граждан и организаций в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов противоречащими закону предусмотрены ч. 1 ст. 251 ГПК РФ. Такими условиями являются следующие положения:

- оспариваемый акт должен быть нормативным правовым, т.е. содержать норму права;

- оспариваемый нормативный правовой акт должен быть принят и опубликован в установленном порядке;

- оспариваемым нормативным актом должны быть нарушены права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, лиц, обращающихся в суд.

Таким образом, не может быть оспорен, например, акт, принятый исполнительным органом государственной власти, но не являющийся нормативным правовым актом. Так, распоряжение исполнительного органа власти о назначении на должность лиц не может быть оспорено в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Неопубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт подлежит обжалованию не в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, а в ином порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу законов установлен Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <**> (в ред. от 22.10.1999). Порядок опубликования нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти предусмотрен Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <***> (в ред. от 28.06.2005).

--------------------------------

<**> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

<***> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Кроме того, в случае, если права и законные интересы гражданина или организации, обращающихся с заявлением о признании недействующим оспариваемого нормативного акта, не нарушены, то такое заявление следует признать необоснованным и не подлежащим рассмотрению судом. В этой ситуации признается, что заявление подано ненадлежащим лицом. Аналогичная ситуация складывается при обращении в суд с соответствующим заявлением лица, не обладающего полномочиями на обращение в суд от имени лиц, чьи права нормативным правовым актом нарушены. Следует отметить, что суд не вправе по своей инициативе рассмотреть законность нормативного правового акта, оспариваемого ненадлежащим лицом, и вынести решение по существу.

Аналогичное разъяснение содержит Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2. В соответствии с п. 14 Постановления по общему правилу граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Исходя из этого, заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.

Прокурор, в отличие от граждан и организаций, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в пределах своей компетенции.

Пример

Прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству Закона города Москвы N 69 от 07.12.2001 "О городском минимуме оплаты труда". Судебная коллегия Московского городского суда, рассмотрев дело по существу, признала Закон города Москвы N 69 от 07.12.2001 "О городском минимуме оплаты труда" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу, аргументируя это следующим.

Согласно п. "к" ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

В силу ст. 76 ГК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в РФ, действует федеральный закон.

Согласно ч. 1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих в т.ч. основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений.

В ч. 2 ст. 6 ТК РФ предусматривается, что органы государственной власти субъектов РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти.

В ч. 1 ст. 133 ТК РФ устанавливается, что минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории РФ федеральным законом и не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека <*>.

--------------------------------

<*> См.: решение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 05.06.2002 (дело N 3-250/2002).

Необходимо обратить внимание, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П норма ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

Условием обращения в суд Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также главы муниципального образования с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части является нарушение принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом их компетенции.

Под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. Исходя из требований ст. 251 ГПК РФ, в заявлении лиц, перечисленных в ч. 2 этой статьи, должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

Следует отметить, что согласно п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" одной из гарантий местного самоуправления в силу ст. 133 Конституции РФ является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

В соответствии с ч. 4 ст. 251 ГПК РФ заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда РФ не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Согласно ч. 5 ст. 251 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать следующие данные:

- наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

- наименование оспариваемого акта;

- дату принятия оспариваемого акта;

- указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

Это требование в равной мере распространяется и на заявления организаций. В них также должно быть указано, какие права организации нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом или его частью.

В ходе применения гл. 24 ГПК РФ возник вопрос: должен ли прокурор в заявлении об оспаривании ненормативного акта местного самоуправления указать, какие конкретно права и свободы лиц, в защиту которых он обращается, нарушены оспариваемым актом? <*>

--------------------------------

<*> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года.

Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ руководствуется следующим.

В соответствии с ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, регулирующей порядок подачи заявления об оспаривании нормативных правовых актов, установлена необходимость указания в заявлении на то, чем конкретно оспариваемый акт нарушает права и свободы лиц, обращающихся за судебной защитой. Поэтому в случае реализации прокурором своего правомочия, установленного ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов субъектов, указанных в данной норме, подаваемое им заявление должно отвечать требованиям, установленным ГПК РФ. Таким образом, прокурор в заявлении об оспаривании ненормативного акта местного самоуправления, если он вправе оспаривать его в целях защиты прав лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, должен указать, какие конкретно права и свободы лиц, в защиту которых он обращается, нарушены оспариваемым актом.

Следует иметь в виду, что ГПК РФ не предоставляет прокурору права оспаривать в суде ненормативные акты органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, затрагивающие права лиц, не перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Обращение с такими заявлениями в суд влечет за собой отказ в их принятии на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Необходимо отметить, что в силу ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Основанием для отказа в принятии заявления согласно ч. 8 ст. 251 ГПК РФ является вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

В связи с этим на практике возник вопрос: вправе ли лица, не участвующие в деле о признании недействительным нормативного правового акта, обратиться в суд с заявлением о признании недействительным того же акта?

Верховный Суд РФ отвечает на это однозначно - не вправе, мотивируя это следующим образом <*>.

--------------------------------

<*> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2005 года.

Согласно ч. 8 ст. 251 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица по основаниям, указанным в заявлении. Следовательно, повторное рассмотрение дела об оспаривании того же нормативного правового акта и по тем же основаниям, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда, не допускается и по заявлениям лиц, не участвующих в деле. По смыслу данной нормы допускается повторное оспаривание того же нормативного правового акта, но по иным основаниям.

Однако, по мнению Верховного Суда РФ, положения ч. 8 ст. 251 ГПК РФ необходимо толковать и применять во взаимосвязи со ст. 248 ГПК РФ, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и вследствие этого распространяется и на производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Ст. 248 ГПК РФ устанавливает, что судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. Следовательно, при наличии вступившего в законную силу решения суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта или его части, заявителю должно быть отказано в принятии заявления об оспаривании этого нормативного правового акта или его части независимо от оснований, приводимых им в обоснование заявленных требований.

Такой подход к решению данного вопроса обусловлен также тем, что в силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, т.е. в данном случае он должен проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и по всем иным имеющим значение основаниям, не указанным в заявлении.

Данное положение ч. 3 ст. 246 ГПК РФ направлено на защиту прав неопределенного круга лиц, в отношении которых действует оспариваемый нормативный правовой акт, при разбирательстве дела в суде первой инстанции.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение одного месяца со дня его подачи с участием:

- лиц, обратившихся в суд с заявлением;

- представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

- прокурора.

В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Следует отметить, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

В случае признания нормативного правового акта не действующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу) это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ.

Вступление решения суда в законную силу влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части. Одновременно с ним утрачивают силу также и иные, основанные на нем нормативные правовые акты, или воспроизводящие его содержание.

Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.