Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Экономическая основа местного самоуправления
161
В ряде муниципальных образований приняты решения и положения, предусматривающие порядок продажи объектов недвижимости, распределения средств, поступающих от приватизации
муниципальной собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г.
¹ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»
ципальных образованиях принимаются нормативные правовые
акты, связанные с ведением кадастрового учета недвижимости.
Формирование муниципальной собственности осуществляется путем перераспределения собственности между Россией, субъектами
Федерации и муниципальными образованиями, передачи государственной собственности в состав муниципальной, приватизации,
создания новых объектов, приобретения в результате купли-продажи,
дарения, наследства и т.д.
Органы местного самоуправления осуществляют полномочия
собственника в отношении муниципального имущества в рамках
своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения
объектами муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом.
В силу своей публично-правовой природы муниципальные
образования как особые субъекты правоотношений за редкими
исключениями не могут непосредственно участвовать в гражданском обороте. От их имени и в их интересах подобную деятельность осуществляют не только органы местного самоуправления,
но и муниципальные юридические лица — унитарные предприятия и учреждения. В отличие от органов местного самоуправления, основной задачей которых является реализация властных
полномочий и публично значимых функций, муниципальные
юридические лица создаются именно в целях осуществления хозяйственной или иной деятельности, требующей фиксации имущественных прав и участия в различных гражданско-правовых
сделках. Практике современной России известен также институт
муниципального участия в хозяйственных товариществах и обществах (как правило, в акционерных обществах), однако это не в
полной мере отвечает конституционным задачам и функциям
местного самоуправления, поэтому в перспективе следует отказываться от подобных правовых конструкций
2
.
1
â ìóíè-
1
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. ¹ 221-ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О када-
стровой деятельности» // СЗ РФ. 2007. ¹ 31. Ст. 4017. www.pravo.gov.ru
2
Ñì.: Астафичев П.А. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М.: РИОР:
Инфра-М, 2010. С. 285—286.
162
Глава 5
Согласно ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается
коммерческая организация, не наделенная правом собственности
на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество
унитарного предприятия является неделимым и не может быть
распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.
держать сведения о его фирменном наименовании и месте его нахождения, предмете и целях его деятельности. Устав унитарного
предприятия, не являющегося казенным, должен содержать также
сведения о размере уставного фонда унитарного предприятия.
В форме унитарных предприятий могут быть созданы только публичные (государственные и муниципальные) предприятия.
Фирменное наименование унитарного предприятия должно
содержать указание на собственника его имущества. Фирменное
наименование казенного предприятия, кроме того, должно содержать указание на то, что такое предприятие является казенным.
Органом унитарного предприятия является руководитель предприятия, который назначается уполномоченным собственником органом, если иное не предусмотрено законом, и ему подотчетен. Муниципальное унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам муниципального образования. Более
подробно правовое положение муниципальных унитарных предприятий определяется Федеральным законом от 14 ноября
2002 г. ¹ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
Различают муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного
управления (муниципальное казенное предприятие). Права хозяйственного ведения и оперативного управления — производные от
права собственности вещные права, которые не относятся к числу
обязательственных. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности.
Муниципальное унитарное предприятие может быть создано в
случаях необходимости использования имущества, приватизация
которого запрещена, осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограни-
1
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. ¹ 161-ФЗ (ред. от 31.07.2020)
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ.
2002. ¹ 48. Ñò. 4746. www.pravo.gov.ru
Устав унитарного предприятия должен со-
1
.
Экономическая основа местного самоуправления
163
ченно оборотоспособной. Муниципальное казенное предприятие
может быть создано также в случаях, если преобладающая или
значительная часть производимой продукции, выполняемых работ,
оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования, а также при необходимости осуществления отдельных
дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.
Уставным фондом муниципального предприятия определяется
минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы
кредиторов такого предприятия. Уставный фонд муниципального
предприятия может формироваться за счет денег, а также ценных
бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих
денежную оценку. Размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом
на дату государственной регистрации муниципального предприятия. Как уже отмечалось, в казенном предприятии уставный
фонд не формируется.
Муниципальное образование как собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном
ведении такого предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся
в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных
платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются
уполномоченными органами местного самоуправления. Порядок
распределения доходов казенного предприятия определяется
уполномоченными органами местного самоуправления.
Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения,
самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Согласно ст. 18 Закона о государственных и муниципальных
унитарных предприятиях, муниципальное предприятие не вправе
продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его
в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный
(складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества
или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия муниципального образования. Движимым и недвижимым
имуществом муниципальное предприятие распоряжается только в
пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого
164
Глава 5
предприятия. Сделки, совершенные муниципальным предприятием
с нарушением этого требования, являются ничтожными.
Муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества. Уставом муниципального
предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных
сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или
иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом
только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления. Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены
виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может
осуществляться без согласия собственника имущества такого
предприятия. Казенное предприятие самостоятельно реализует
произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными
правовыми актами РФ. Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия
собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих
его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.
Муниципальное образование как собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия:
1) принимает решение о создании унитарного предприятия;
2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного
предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
3) определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной
деятельности унитарного предприятия;
4) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него
изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
5) принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательст-
Экономическая основа местного самоуправления
165
вом, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
6) формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
7) назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в
соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
8) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение
трудового договора;
9) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного
предприятия;
10) дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а
в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия,
на совершение иных сделок;
11) осуществляет контроль за использованием по назначению и
сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
12) утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
13) дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
14) дает согласие на участие унитарного предприятия в иных
юридических лицах;
15) дает согласие на совершение крупных сделок, сделок, в со-
вершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
16) принимает решения о проведении аудиторских проверок,
утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
17) в случае, предусмотренном законодательством Российской
Федерации о концессионных соглашениях, принимает решение об
осуществлении государственным или муниципальным унитарным
предприятием отдельных полномочий концедента;
18) имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.
Муниципальное образование как собственник имущества казен-
ного предприятия, помимо вышеуказанных правомочий, вправе:
1) изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
2) доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
166
Глава 5
3) утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
Муниципальное образование вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного
предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки, вправе
истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.
Правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности муниципального образования, не могут быть переданы муниципальным
образованием Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или иному муниципальному образованию.
Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях,
определенных муниципальным образованием, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором.
Порядок и особенности проведения аудиторских проверок определяются правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами от 6 декабря 2011 г. ¹ 402-ФЗ
«О бухгалтерском учете», от 14 ноября 2002 г. ¹ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», от
30 декабря 2008 г. ¹ 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (например, постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 9 октября 2009 г. ¹ 911 «О проведении
обязательного ежегодного аудита муниципальных унитарных предприятий города»
Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органами местного самоуправления, должностными лицами
местного самоуправления и другими уполномоченными органами.
Унитарное предприятие по окончании отчетного периода
представляет органам местного самоуправления бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления.
Статус муниципального учреждения во многом близок статусу
казенного предприятия, поскольку, согласно ст. 296 ГК РФ, муниципальное имущество у него также находится на праве оперативного управления. Муниципальным учреждением признается
организация, созданная муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных или иных
функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
1
Саратовская панорама. Спец. вып. 2009. 12 октября.
1
).
Экономическая основа местного самоуправления
167
Муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением. Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ)
ципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления,
финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за
счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной
сметы. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными средствами. При
недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность
по обязательствам казенного учреждения несет собственник его
имущества.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При
недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем
закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных
за автономным учреждением собственником этого имущества или
приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного
учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.
Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера.
Бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными
средствами через специальные лицевые счета. Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных
средств в соответствии с бюджетной сметой.
Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. ¹ 145-ФЗ
(ред. от 01.10.2020) // На «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
1
, казенное учреждение — государственное (муни-
168
Глава 5
исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах
доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.
Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не
предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать
кредиты (займы).
Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам.
Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в
пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Федерации
или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а
также в иных сферах. Особенности правового статуса автономных
учреждений устанавливаются Федеральным законом от 3 ноября
2006 г. ¹ 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Особенности правового положения отдельных видов учреждений регулируются законами и иными правовыми актами (в образовательной сфере — Федеральным законом от 29 декабря 2012 г.
¹ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
Законом РФ от 10 июля 1992 г. ¹ 3266-1 «Об образовании»
1
, ранее —
2
, в
культурной — Основами законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09.10.1992 ¹ 3612-1) (ред. от
01.04.2020), в сфере здравоохранения – Федеральным законом от
21.11.2011 ¹ 323-ФЗ (ред. от 31.07.2020, с изм. и доп., вступ. в
1
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. ¹ 273-ФЗ (ред. от 31.07.2020)
«Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. ¹ 29 (ч. I).
Ст. 4364. www.pravo.gov.ru
2
Закон признан утратившим силу с 1 сентября 2013 г.
Экономическая основа местного самоуправления
169
силу с 01.09.2020) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
5.3. Местный бюджет
Местные финансы являются составной частью экономической
основы местного самоуправления. Отношения, складывающиеся в
этой сфере, регулируются правовыми нормами, содержащимися в
общих и специальных нормативных актах, принимаемых на международном, федеральном уровнях субъектами Федерации, органами местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает
следующие принципы финансовой деятельности органов местного
самоуправления:
органы местного самоуправления имеют право в рамках на-
циональной экономической политики обладать собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно
распоряжаться при осуществлении своих функций;
финансовые средства органов местного самоуправления
должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им
конституцией или законом;
часть финансовых средств органов местного самоуправления
должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки
которых этих органы вправе устанавливать в пределах, предусмотренных законом.
К нормативным правовым актам федерального уровня, регулирующим финансово-экономическую сферу местного самоуправления, относятся: Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Налоговый кодекс
жетный кодекс и др.
В субъектах Федерации отношения местного самоуправления в
сфере бюджетно-финансовой деятельности регулируются конституциями республик, уставами краев, областей, автономной области,
автономных округов, законами и подзаконными актами. К нормативным правовым актам, принимаемым органами местного самоуправления, относятся уставы муниципальных образований, положения о структуре органов местного самоуправления и др.
1
è Áþä-
1
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. ¹ 146-ФЗ (ред. от 01.10.2020) «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» // СЗ РФ. 1998. ¹ 31.
Ст. 3824; Федеральный закон от 5 августа 2000 г. ¹ 117-ФЗ (ред. от 01.10.2020)
«Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)» // СЗ РФ. 2000.
¹ 32. Ст. 3340. На «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www. pravo.gov.ru)
170
Глава 5
Наряду с этим в ряде муниципальных образований приняты
специальные нормативные акты, в частности положения о финансовых органах местного самоуправления, местном бюджете, бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о системе местных налогов.
Наличие собственного местного бюджета — необходимое условие для существования любого муниципального образования.
Конституция РФ закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет (ч. 1 ст. 132).
Согласно Закону об общих принципах организации местного
самоуправления, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений,
входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов поселений могут быть
предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных
пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами
местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам
дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального
долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и
контроль за его исполнением осуществляются органами местного
самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета
поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Органы местного самоуправления в порядке, установленном
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
представляют в федеральные органы государственной власти и
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]