Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
71
ляющейся общественной группе. Так, русский ученый Б. Нольде
определял самоуправление как форму осуществления государственных функций с помощью независимых лиц и учреждений.
Влияние на местное самоуправление оказывали идеи, не
только ставшие общечеловеческим достоянием, но и имевшие
ограниченный характер, хотя и весьма популярные в свое время.
Это, в частности, идея муниципального социализма, зародившаяся
в Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни.
Первое требование, которое содержалось в муниципальных
программах политических партий, — наделение городской и сельской общин правами более широкой автономии. Еще одна задача
заключалась в увеличении представительства населения в органах
местного самоуправления.
В русской литературе муниципальный социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному принципу:
максимальная демократизация местной жизни и служение интересам широких масс. Приверженцы этой теории надеялись путем
последовательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную жизнь по новым принципам.
Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение
власти в обществе.
Идеология муниципального социализма нашла поддержку у
части русских социал-демократов.
Г.В. Плеханов писал: «Я как нельзя более твердо убежден в
том, что самоуправление гораздо — несравненно! — лучше бюрократического режима в новом политическом строе»
Во время революции 1905—1907 гг. и последовавшей за ней реакции между Г.В. Плехановым и В.И. Лениным возникли серьезные
разногласия по вопросам организации местного самоуправления.
В.И. Ленин критически воспринимал доктрину муниципального социализма, считая ее политически иллюзорной и теоретически
ошибочной. По его мнению, местные органы всегда мелочны, несамостоятельны и зависимы от реакционного центра, который в
1
Ñì.: Плеханов Г.В. Ñî÷.: Â 24 ò. Ò. 16. Ñ. 177.
1
.
72
Глава 2
условиях капиталистического государства, безусловно, уничтожит
всякое местное самоуправление.
По образному выражению В.И. Ленина, «если центральная
власть не будет вполне демократической (республикой и пр.), тогда местные власти смогут остаться лишь в мелочах автономны,
1
самостоятельны лишь в вопросе о лужении умывальников»
.
В итоге победила точка зрения В.И. Ленина. В резолюции
IV съезда РСДРП «Временное революционное правительство и
местные органы революционной власти» перед пролетариатом ставилась двуединая политическая задача — создание временного революционного правительства и организация революционного местного самоуправления во всех городах и общинах, поддерживаю-
2
щих новую власть
.
Несомненно, позиция сторонников муниципального социализма была неприемлема для большевистской партии, чужда ей.
Ставя перед собой цель завоевать государственную власть, большевики концентрировали все усилия на решении этой задачи.
Организация местного самоуправления носила для них второстепенный характер.
Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуправления, сформулированных учеными разных стран Европы и
России, можно сделать следующие выводы:
все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную
линию между местным самоуправлением и государственным
управлением, в сущности сводились к одному — определялся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного
самоуправления самостоятельность по отношению к государству, и он считался доминирующим;
многолетний опыт развития теорий местного самоуправле-
ния дает основание утверждать, что возведение «китайской
стены» между местным самоуправлением и государственным
управлением необоснованно.
2.3. Развитие теоретической мысли в области
местного самоуправления в России после 1917 г.
После событий октября 1917 г. в России теоретическая мысль в
области местного самоуправления развивалась неоднозначно. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений с центральными
1
Ñì.: Ленин В.И. Ïîëí. ñîáð. ñî÷. Ò. 10. Ñ. 30.
2
Ñì.: IV съезд РСДРП // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конферен-
ций и пленумов ЦК (1898—1986 гг.). М., 1983. Т. 1. С. 184—185.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
73
органами и большинство авторов склонялись к «государственной»
теории самоуправления, с другой — стали появляться идеи, отрицающие это понятие.
Развитие государства пошло по пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в
противоречие с практическими задачами государства пролетарской
диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным. При декларировании постепенного «отмирания» государства социально-правовая практика развивалась по пути централизации.
В условиях централизованного государства, единства системы
представительных и исполнительных органов не могло быть и речи об ином виде управления, кроме государственного, точнее –
партийно-государственного, как в центре, так и на местах
Теория местного самоуправления в России задержалась в своем развитии на долгое время. И только в начале 1950-х гг. в работе
С.Н. Братуся вновь появляется понятие «самоуправление»
да, самоуправление связывается с деятельностью местных Советов.
Советы, по мнению автора, являются также местными органами
власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле этого слова.
Вслед за С.Н. Братусем идея местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Однако под самоуправлением понималось лишь расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за
деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в
обсуждении подготовленных проектов решений. Термин «самоуправление» появился и в партийных документах.
Особенно широко проблемы самоуправления обсуждались в
1960-х гг. Появились специальные исследования, посвященные
проблемам развития самоуправления, основой для которого должны были стать местные Советы.
1
.
2
, ïðàâ-
1
Ñì.: Бачило И.Л. Функции органов управления: Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1996; Советское административное право. Методы и
формы государственного управления / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева,
А.Е. Лунева, И.И. Пискотина. М., 1997; Атаманчук Г.В. Сущность советского
государственного управления. М., 1980; Советы народных депутатов: Конституционные основы организации и деятельности. М., 1981; Барабашев Г.В.,
Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1986.
2
Ñì.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.
74
Глава 2
В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика1, который так опреде-
лил характерные признаки местного самоуправления в СССР:
отражает волю местного населения;
не имеет своих особых интересов, расходящихся с интереса-
ми центральных органов власти;
находится во взаимоотношениях с центральными органами
власти на началах демократического централизма (в соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов
сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность);
вышестоящие Советы осуществляют руководство деятельно-
стью нижестоящих органов государственной власти, их акты
обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти;
одним из организационно-правовых выражений демократи-
ческого централизма является двойное подчинение исполнительных органов местных Советов (местным Советам, которые их формировали, и одновременно соответствующим
органам аппарата вышестоящих Советов);
предполагает полновластность местных Советов в решении
всех вопросов, отнесенных к их ведению.
В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть
государственного самоуправления.
Итак, местные Советы рассматривались в СССР как органы,
имеющие двойственную природу:
1) органы государственной власти на местах, входящие в еди-
ную систему Советов;
2) органы общественного самоуправления населения, пред-
ставляющие интересы народа.
Однако они так и не обрели качеств органов, самостоятельно
решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих
свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять
не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных
органов, волю которых исполняли Советы.
Как отмечает Г.В. Барабашев, в 60—70-е гг. XX в. в странах
Западной Европы произошел почти повсеместный отказ от противопоставления местного самоуправления государству. На смену
этой доктрине пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином интеграционно-нормативном комплексе публичной
власти. Это позволяет многократно усилить государственную при-
1
Ñì.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
75
роду муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами
В конце 1980-х гг. в нашей стране возникла идея о проведении
в жизнь принципа самоуправления народа, а Советы стали рассматриваться как главное звено государственной самоорганизации населения (субъекта управления), сочетающее в себе государственные и общественные начала, как одна из форм непосредственного взаимодействия народа с государством.
Движение общества в сторону расширения активности населения, поиск новых форм представительной и непосредственной
демократии потребовали более глубоких теоретических разработок
по вопросам местного самоуправления. В 1986 г. проблеме организации и развития местного самоуправления были посвящены работы таких ученых, как Б.Н. Топорнин, Н.В. Цвик, М.А. Шафир,
А.Е. Волков, Г.В. Дыльнов и др.
Б.Н. Топорнин, обобщая опыт и тенденции социалистического
самоуправления, определяет его как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности.
К принципам самоуправления в тот период относили: принадлежность власти всему коллективу, осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной и прямой демократии, государственных и общественных начал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством принятых сообща социальных норм.
90-е гг. XX в. стали важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране, которые
нашли отражение в законодательстве того периода.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР»
ской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов
народных депутатов. Однако в существовавшей системе сохранялась присущая ей соподчиненность как Советов, так и их исполнительно-распорядительных органов.
С принятием этого закона было сформулировано положение,
согласно которому местное самоуправление уже не противоречило
государственному, а сочеталось с ним, т.е. имело государственный
1
.
2
был первым актом в истории совет-
1
Ñì.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистиче-
ского государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 13.
2
Ñì.: ÂÑÍÄ ÑÑÑÐ è ÂÑ ÑÑÑÐ. 1990. ¹ 16. Ñò. 267.
76
Глава 2
характер1. Правда, уже тогда существовала иная точка зрения, сторонники которой считали, что правильнее будет говорить о двойственной природе местного самоуправления — государственной и
общественной.
Авторы учебника «Муниципальное право», исходя из положений Закона СССР 1990 г. и Закона РСФСР 1991 г.
что местное самоуправление имеет двойственную природу и как
органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления
3
.
Однако принятие этих законов не привело к формированию
отвечающей интересам населения системы местного самоуправления. При всей новизне ряда институтов и положений они отражали определенную преемственность статуса и функций местных
Советов народных депутатов.
Концепция «полнота власти Советов на своей территории» сохраняла влияние при определении функций представительных и
исполнительных органов местного самоуправления, их полномочий во взаимоотношениях с органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями. Простая
трансформация местных Советов в органы местного самоуправления не удалась.
Российское законодательство начала 1990-х гг. исходило из
положительного опыта советской представительной системы, а
также из существовавших в то время различных теоретических
разработок отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.
Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную
форму государственного управления на местах.
По мнению датских ученых, муниципалитеты, не являясь регулируемым «государством в государстве», выступают тем не менее в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства
Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государством, вместе с тем отмечают:
2
, утверждали,
4
.
1
Ñì.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. М., 1998.
Ñ. 17.
2
Ñì.: ÂÑÍÄ РСФСР и ВС РСФСР. 1991. ¹ 29. Ст. 1010.
3
Ñì.: Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997.
Ñ. 208.
4
Ñì.: Местное самоуправление. М., 1995. С. 18.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
77
Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше
традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчер-
кивать положение государства как органа, который дал права на
самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект
общественного правления
Заимствование зарубежного опыта при разработке нормативных актов в области местного самоуправления было весьма противоречивым. Как правило, главное внимание уделялось не
столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его
организационным формам. Причем все бо´льшую популярность
завоевывала модель «сильный мэр — слабый совет». Ее пытались
совместить как с принципами Европейской хартии местного самоуправления, так и с определенным наследием статуса местных
Советов народных депутатов. Все это нашло отражение в Законе
РСФСР от 6 июля 1991 г.
Ликвидация Советов в конце 1993 г., принятие Конституции РФ
и Федерального закона от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
2
Федерации»
ознаменовали начало создания системы местного
самоуправления на демократических принципах.
Статья 12 Конституции РФ закрепила местное самоуправление
как одну из основ конституционного строя, определила его статус
как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив,
что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, и гарантировала его осуществление.
Однако конституционные положения не только не завершили
многочисленных дискуссий о судьбе местного самоуправления в России, но и не ликвидировали нарастающих противоречий в реальной политической практике. Во многом это объяснялось принятием на уровне субъектов Федерации законодательных актов, противоречащих федеральным.
Вопрос о положении местного самоуправления в государстве
весьма важный. В России одним из концептуальных положений
теории местного самоуправления является то, что оно отделено
от государственной власти как в сущностном плане (и государственная власть, и местное самоуправление — разные формы единой власти народа — ст. 3 Конституции РФ), так и в организационном (органы местного самоуправления не входят в систему
1
Ñì.: Коммунальное управление в Финляндии. Хельсинки, 1985. С. 38.
2
Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 35. Ñò. 3506.
1
.
78
Глава 2
органов государственной власти — ст. 12), но они взаимодействуют между собой.
Закон 1995 г. уделил большое внимание полномочиям органов
государственной власти России и субъектов Федерации в области
местного самоуправления.
Федеральные органы в отношениях «Россия — местное самоуправление» регулируют следующие вопросы:
порядок передачи федеральной собственности в муници-
пальную;
наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями с передачей соответствующих материальных и финансовых средств;
регулирование отношений между федеральным и местными
бюджетами;
обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоя-
тельности местного самоуправления.
Важными являются федеральные полномочия, обеспечивающие единое «сквозное» решение ряда проблем применительно к
местному самоуправлению:
установление государственных минимальных социальных стан-
дартов;
федеральные гарантии избирательных прав граждан на му-
ниципальных выборах;
установление порядка судебной защиты и судебная защита
прав местного самоуправления;
осуществление прокурорского надзора за соблюдением за-
конности в реализации местного самоуправления;
регулирование и установление ответственности органов и долж-
ностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
регулирование основ муниципальной службы;
отнесение к ведению органов государственной власти Рос-
сии принятие федеральных программ развития местного самоуправления.
Практика зарубежных федеративных государств и опыт нашей
страны свидетельствуют, что проблемы местного самоуправления
не могут быть только собственным делом муниципальных образований и заботой лишь субъектов Федерации. Без единой общегосударственной политики в области местного самоуправления
трудно рассчитывать на его успехи. В то же время решение целого
ряда проблем во многом зависит от активности государственных
органов именно субъектов Федерации.
Субъект Федерации в своих законах должен отразить особенности осуществления местного самоуправления с учетом исторических
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
79
и иных местных традиций. Именно к его ведению относятся установление и изменение порядка формирования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление их границ и названий. Он устанавливает порядок регистрации уставов муниципальных образований, в соответствии с федеральными основами принимает свое законодательство о муниципальной службе.
Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Ведь, по существу, государственные и местные интересы — это общие интересы страны
Принятый в 2003 г. Закон об общих принципах организации
местного самоуправления продолжил муниципальную реформу.
Закон установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определил государственные
гарантии его осуществления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрел значительный по
времени переходный период, в течение которого его положения
действовали наряду с положениями Закона 1995 г. Причем этот
срок сначала был определен 1 января 2006 г., но впоследствии был
продлен до 1 января 2009 г. Переходный период был необходим
для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной
власти. Новый закон позволил населению осуществлять выбор
разных моделей формирования и организации местной власти,
стимулировал развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, усилил государственный контроль над органами местного самоуправления.
Самоуправление в практическом и теоретическом смыслах
тесно связано с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация.
Одно из первых в мировой науке исследований в этой области
принадлежит А. де Токвилю. Он различал два типа централизации:
1) правительственную (политическую);
2) административную.
При первом власть сосредоточивается в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление
общих законов и взаимоотношения с иностранцами). При вто-
1
Ñì.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,
1999. Ñ. 15.
1
.
80
Глава 2
ром типе подобная же концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например тех или иных
1
действий и начинаний общины
.
Большинство либеральных ученых, будь то западники или
славянофилы, сходились во мнении, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства.
В этом смысле они вполне разделяли мнение Токвиля, который
считал, что централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация
административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению
2
.
Совершенно особую позицию занимал в этом вопросе Б.Н. Чичерин, который утверждал, что только государство в состоянии
руководить судьбой современных наций, а настоящий либерализм
вовсе не предполагает отрицания принципа государственности. Он
высказывался за централизацию, как административную, так и
правительственную, но не возражал против делегирования известных полномочий центра местным представителям.
Чтобы лучше уяснить вопрос о соотношении государственной
власти и органов местного самоуправления в системе управления
обществом и государством, обратимся к характеристике понятий
«децентрализация» и «деконцентрация», посредством которых современные политическая и юридическая теории рассматривают
местное самоуправление.
В самом общем виде деконцентрация — это передача полномочий местным чиновникам, назначаемым из центра, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация — передача центром ряда властных полномочий отдельным органам.
Между этими понятиями существуют весомые различия.
Согласно Г. Брэбону, реформы по деконцентрации носят
«управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами
они никакой властью не наделяются»
3
. При децентрализации, напротив, властные полномочия одного юридического лица делегируются другому, полномочия государства — местному коллективу,
органу, избираемому населением.
Таким образом, под децентрализацией следует понимать пе-
ремещение властных полномочий от государства, государствен-
1
Ñì.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 83.
2
Ñì.: Òàì æå. Ñ. 86.
3
Ñì.: Брэбон Г. Французское административное право. М., 1988. С. 87.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]