Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 3
знать:
уметь:
владеть:
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
ORIGIN AND DEVELOPMENT
OF SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA
Ключевые слова: самодержавие, вече, кормление, земское
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
основные понятия — «губернское собрание», «земская управа», «земская изба», «гу-
берния» и др.
значение и роль реформ местного самоуправления в формировании и развитии
российской государственности
содержание основных реформ местного самоуправления
формы осуществления реформ местного самоуправления в различные истори-
ческие
периоды
содержание и смысл нормативных актов, заложивших основы реформ и конструк-
ций местного самоуправления в России
ставить цели, формулировать задачи, связанные с проведением реформ местно-
го самоуправления
различать исторические вехи в процессе становления и реформирования мест-
ного самоуправления
выявлять особенности, характеризующие каждый из этапов становления
го самоуправления
толковать исторические нормы местного самоуправления и соотносить их с со-
временностью
анализировать формы и методы, применявшиеся при реформировании местного
самоуправления
юридической и исторической терминологией в сфере становления местного са-
моуправления
навыками анализа сущности реформ местного самоуправления Петра I, Екате-
рины II, Александра II
управление, губное управление, приказ, бурмистерская палата, земская изба, губернская реформа, губернатор, губернское правление, уездное собрание, Положение 1864 г., Земская реформа, городская реформа, сословное самоуправление
местно-
92
особенностями реализации реформ местного самоуправления
методами формулирования условий и задач для проведения реформ местного
самоуправления
особенностями соотношения различных исторических этапов становления и раз-
вития самоуправления
Глава 3
3.1. Местное самоуправление в ХII—ХVII вв.
Анализ исторического опыта становления местного самоуправления в России в доимперский период показывает, что существовали два главных этапа его развития. Первый связан с самоуправляющимися началами Псковской и Новгородской феодальных
республик, второй — с губными учреждениями Ивана IV.
Псковская и Новгородская феодальные республики в силу своего географического положения и опоры на развитие ремесла и
торговли имели большую демократичность политического устройства по сравнению с остальными Русскими землями. Новгородцы,
в частности, установили такие важные начала, как избирательность высшей администрации: посадник, тысяцкий и даже местный епископ выбирались на вече. Князь, который руководил
управлением и судом, все свои полномочия совершал не по своему усмотрению, а с согласия выборного посадника.
Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, принимало важнейшие для жизни республики решения демократическим способом — голосованием за или против. Проекты
этих решений готовила городская верхушка — совет господ.
В целом для Новгородской и Псковской республик были характерны важные признаки демократии и самоуправления:
решение всех важнейших вопросов с помощью голосования
на народном собрании — вече;
выборность должностных лиц.
Таким образом, все предпосылки для развития самоуправляю-
щихся начал в Северо-Восточной Руси были созданы. Но в процессе исторического развития, связанного с объединением государства
и укреплением самодержавной власти, этот демократический опыт
не получил своего прямого продолжения. Тем не менее представляется верной позиция В.И. Фадеева, который писал:
Обширность территорий, пространственная удаленность населенных мест, невысокая плотность населения, а также корпоративно-общинные традиции исторически сложившегося строя русской жизни обусловливали, что традиционная для России система централизованного административного управления неизбежно
Возникновение и развитие самоуправления в России
93
дополнялась и подкреплялась в тех или иных пределах институтами самоуправления, которые сыграли важную роль в становлении гражданского общества
В период централизации государства и создания сословно-
представительной монархии важные элементы самоуправления
были введены в правовую практику первым русским царем Иваном Грозным.
В результате проведенной Иваном Грозным в 30—40-х гг.
XVI â. Земской реформы на смену прежним местным правителям —
наместникам и волостелям — пришли выборные лица из числа
посадского и крестьянского населения — земские власти. Земские
учреждения, распространявшие свою власть на тяглых жителей
посада и черносошное крестьянство, создавались обычно в тех
регионах, где отсутствовало вотчинное и поместное землевладение.
Помимо Земской реформы, Иван Грозный провел также ãóá-
ную реформу, в ходе которой были созданы органы губного самоуправления, ставшие новым важным звеном в системе местной
власти. Возглавлял губное ведомство губной староста. В старосты
обычно избирались лица из числа детей боярских и дворян, обладавшие определенным материальным достатком. Глава губного
ведомства исполнял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья действовавшими правовыми нормами не
предусматривалось.
Базовым принципом формирования губных учреждений стала
выборность представителей от местного общества, что вполне
соответствовало духу и принципам сословно-представительной
монархии.
В выборах губного старосты могло участвовать все население
округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские
люди и крестьяне.
Срок полномочий старосты определен не был. В итоге долж-
ность эта нередко на долгий срок закреплялась за определенными
конкретными лицами. Сменить старосту само общество не могло,
даже жалобы на частые злоупотребления не всегда влекли к отставке выбранных старост.
При губной избе находились также иные выборные представи-
тели власти: сотские, пятидесятские и десятские, которые выбирались жителями и приводились к присяге губными старостами,
чтобы затем выполнять обязанности полицейского характера.
1
.
1
Ñì.: Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и со-
временная практика правового регулирования // Lex russica. 2014. ¹ 4. С. 401.
94
Глава 3
К основным обязанностям губных органов относились:
борьба с преступниками;
пресечение антигосударственных и антифеодальных выступ-
лений;
поддержание порядка на местном уровне.
Представляется, что губные органы не могут быть в полной
мере охарактеризованы как органы местного самоуправления.
Скорее, они сочетали в себе функции и признаки как местного
самоуправления (выборность), так и местного управления (административные и даже судебные полномочия). В целом сложно говорить о полноценных органах самоуправления применительно к
периоду, в который отсутствовало представление о разделении
властных полномочий, об отделении суда от администрации.
Городское самоуправление в России формировалось медленно,
его развитие сдерживалось сохраняющимися феодальными отношениями. Российские города долгое время являлись княжескими
резиденциями и управлялись государственными должностными
лицами. Но некоторые элементы общественного самоуправления
сохранялись в городах практически всегда, независимо от смены
власти в государстве и изменения правительственного курса.
3.2. Местное самоуправление в XVIII в.
Переход России в начале XVIII в. к империи (1721) и форми-
рование абсолютной монархии сказались на развитии местного
самоуправления. В частности, во время реформ Петра I городское
самоуправление претерпело серьезную модернизацию.
В 1699 г. в городах началось создание бурмистерских палат,
позже переименованных в ратуши. Состав Ратуши избирался из
числа торгово-промышленного населения города. Избранные в
Ратушу бурмистры избирали из своего числа президента. Основной функцией Ратуши стало улучшение собираемости налогов и
исполнения государственных повинностей. Фактически речь о
полноценном местном самоуправлении не шла.
Государственная власть, стремившаяся стать всеобъемлющей,
не могла допустить даже частичной самостоятельности городского
общества в решении внутренних вопросов. Несмотря на свой выборный характер, ратуши не имели необходимой социальной базы
в городах и не смогли стать эффективными органами местного
самоуправления.
В 1718 г. Петр I начал реформу территориального устройства
страны и установил деление ее на губернии. В 1724 г. было издано
Возникновение и развитие самоуправления в России
95
Положение о городских магистратах, которые признавались «главою и начальством всего города»
Регламент главного магистрата закрепил преимущественные
права высших сословий городского общества. К ним относились
две гильдии, включавшие в себя крупных купцов, банкиров, аптекарей, докторов, известных мастеров, а также мелких торговцев и
ремесленников, объединенных в цехи. Третий уровень городского
населения составили все городские рабочие, жившие работой по
найму. Их отнесли к классу подлых людей.
Городским населением управляли советы старшин, которые
сотрудничали с магистратами и Коммерц-коллегией. Магистратов
выбирали бургомистры и члены первой гильдии на неограниченный срок.
Круг полномочий магистратов был довольно обширным. Они
управляли городским хозяйством, руководили деятельностью полиции, развитием ремесел, детскими приютами, а также обладали
и судебными полномочиями. Никакие органы власти не имели
права вмешиваться в деятельность магистратов.
Магистраты, существовавшие во всех городах, подчинялись
Главному магистрату, который, в свою очередь, подчинялся Сенату.
Несмотря на создание магистратов, в городах продолжали дей-
ствовать мирские посадские сходы и сформированные ими структуры самоуправления: старшины, старосты, гражданские советы.
Но все эти структуры по любым вопросам обязаны были подчиняться магистрату. Таким образом, магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления.
В целом преобразования Петра I негативно повлияли на
дальнейшее развитие самоуправления. В период его реформ государство было возведено в абсолют, государственная власть старалась распространить свои полномочия на все сферы жизни общества, просто не оставляя места для самоуправляющихся начал.
Тотальный контроль чиновников пронизывал всю властную систему снизу доверху, включая и органы на местах. Сама обстановка в петровском государстве не способствовала формированию
самоуправляющихся начал.
Дальнейшее развитие местное самоуправление получило при
Екатерине II, прежде всего в «Грамоте на права и выгоды городам
Российской империи» от 21 апреля 1785 г. Этот акт установил юри-
дическую основу для нового формального деления городского общества на «настоящих городовых обывателей», купцов трех гиль-
1
Ñì.: ÏÑÇ. Ñîáð. 1. Ò. 4. ¹ 3708. Ñ. 300—309.
1
.
96
дий, ремесленников, иногородних и иностранных гостей, именитых
граждан, посадских людей. Городовым обывателям предписывалось
составить общую Городскую думу и шестигласную Городскую думу —
по одному гласному от каждой категории городского общества. Ведению Городской думы подлежали такие вопросы, как пропитание
жителей города, поддержание порядка в городе, поощрение завоза в
город товаров, постройка городских зданий, пристаней, магазинов и
т.д., увеличение городских доходов, распространение заведений
приказов общественного призрения.
«Градское общество» как совокупность жителей города, объе-
диненных общими интересами, получило в этот период расширенные права по организации самоуправления. Органом городского общества стало собрание городских обывателей, формировавшееся на основе имущественного ценза из представителей всех
сословий.
Содержание Жалованной грамоты городам показывает неиз-
менность основного принципа организации местной власти, заложенного еще при Петре I, — принципа тесной связи и сотрудничества структур самоуправления с органами государственной власти. Также оно свидетельствует о сохранении сословного характера местного самоуправления как признака феодализма.
Дальнейшим шагом в развитии сословного самоуправления
стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного
российского дворянства» от 21 апреля 1785 г. В соответствии с
этим документом дворяне для выражения и защиты своих сословных интересов получили право в каждой губернии собираться на
собрания дворянства и избирать губернских и уездных предводителей дворянства, а также выбирать уездного исправника и 10 заседателей верхнего земского суда.
Император Павел I после прихода к власти упразднил «Жало-
ванную грамоту городам» и провел новую городскую реформу, правовой основой которой стал указ 1798 г. «Устав столичного города
Петербурга». Этот акт ограничил компетенцию городского самоуправления и усилил в противовес ему государственное начало в
управлении. Вместо прежних выборных органов вводились ратгаузы, которые фактически представляли собой государственный территориальный орган.
После смерти Павла I в 1801 г. Городовое положение 1785 г.
было восстановлено его преемником Александром I и действовало
до начала Великих реформ середины XIX столетия.
Глава 3
Возникновение и развитие самоуправления в России
97
3.3. Формирование земского самоуправления
в Российской империи
Великие реформы середины XIX в. решали важную задачу модернизации Российского государства и общества, приспособления
к новым социально-экономическим условиям. В этом контексте
важную роль играло создание системы местного самоуправления.
1 января 1864 г. вступило в силу Положение о губернских и
уездных земских учреждениях. В действие этот документ вводили
постепенно — к 1867 г. его распространили на большую часть северо-западных и центральных губерний России, а к 1874 г. — на
34 губернии Европейской России. К 1917 г. земства существовали в 43 губерниях из 101. Их не было в Сибири, на Кавказе,
Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д.
Земская реформа проводилась на основе общественнохозяйственной теории самоуправления, которая предполагала создание негосударственных органов власти, которые занимаются
только общественно-хозяйственными вопросами местной жизни.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях
1864 г. впервые в Российской империи закрепило создание всесословных местных учреждений, в выборах в которых могли участвовать различные слои населения. Всесословный характер придавал системе земского самоуправления большую гибкость и эффективность.
Основные направления деятельности земств выражались в следующих положениях:
1) заведование имуществами, капиталами и денежными сбора-
ми земства;
2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий,
других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет
земства;
3) меры обеспечения народного продовольствия;
4) заведование земскими благотворительными заведениями и
прочие меры призрения (способы прекращения нищенства);
5) попечение о построении церквей;
6) управление делами взаимного земского страхования имущества;
7) попечение о развитии местной торговли и промышленности;
8) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в
пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах;
98
Глава 3
9) содействие к предупреждению падежей скота, а также к охранению хлебных посевов и других растений от истребления насекомыми и животными;
10) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах о почтовой
повинности;
11) раскладка земских государственных денежных сборов;
12) назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;
13) представление ходатайств, сведений и заключений правительству по предметам ведения земских учреждений;
14) производство выборов в члены и другие должности по зем-
1
ским учреждениям и назначение сумм на их содержание
.
Земские учреждения состояли из представительных органов —
уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и губернских земских управ. В соответствии с Положением 1864 г. земские учреждения разделялись на уездные и
губернские. Уездные земские собрание состояли из земских гласных, избираемых на трех съездах: уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ.
Губернские земские учреждения, в свою очередь, включали в
себя гласных, избираемых из числа членов уездных земских собраний.
Выборы в земские учреждения проводились один раз в три
года. В каждом уезде для выборов представителей (гласных) в
уездное земское собрание формировалось три курии: курия землевладельцев, курия представителей городского общества и курия
сельских обществ.
Как отмечает известный историк Л.Г. Захарова,
хотя дворянство играло в земстве ведущую роль, а в губернских
земствах являлось и абсолютно подавляющим большинством,
тем не менее крестьянство впервые получило место во всесо-
словных учреждениях
2
.
Действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях не распространялось на столицы — Санкт-Петербург и
Москву, а также на город Одессу. В указанных городах в соответ-
1
Ñì.: ÏÑÇ. Ñîáð. 2. Ò. 39. ¹ 40457.
2
Ñì.: Захарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861—
1874 гг.) // История Отечества: люди, идеи, решения: Очерки истории России
IХ — начала ХХ века. М., 1991. С. 314.
Возникновение и развитие самоуправления в России
99
ствии со ст. 15 Положения земские дела относились к компетенции городских дум.
К компетенции губернских земских собраний относились такие вопросы, как рассмотрение и утверждение земских расходов,
составление земской росписи, распоряжение губернским земским
капиталом, отчуждение и приобретение недвижимости, установление новых губернских сборов, сборы за проезд по мостам, дорогам, дача ходатайств об учреждении банков, рассмотрение жалоб
на действия губернских земских управ и чиновников, утверждение
отчетов по расходам на содержание земского хозяйства, выборы
председателя и членов губернской земской управы, установление
их содержания.
Следует особо отметить два аспекта, связанные с проведением
в жизнь положений Земской реформы:
1) создание земских учреждений нашло широкий позитивный
отклик практически во всех слоях российского общества того времени;
2) в условиях российского бюрократизма была создана огромная нормативная база по регламентации деятельности земских учреждений, которая существенно ограничивала их инициативу.
Финансирование земских учреждений осуществлялось за счет
дополнительного обложения населения, в первую очередь крестьян. На содержание земств шли налоги на землю, леса, на доходные промыслы, на фабрики и заводы. Самая значительная часть
обложения падала на крестьянские земли. Еще больше облагалась
городская недвижимость, торговля и промысел.
Вся деятельность земств контролировалась правительственными чиновниками. С 1874 г. при губернаторе существовало губернское по земским и городским делам присутствие, с помощью которого губернатор осуществлял надзор за земскими и городскими
учреждениями. Постановления земским учреждений по важным
вопросам требовали утверждения губернатором или даже министром внутренних дел.
Земства с момента их появления были стеснены в своей деятель-
ности надзором губернатора (в сметных вопросах, в личном соста-
ве аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения)
Стоит отметить, что земским учреждениям много удалось сделать для развития страны: они построили сотни школ и больниц,
организовали обучение кадров для работы в них, платили врачам и
1
Ñì.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. М., 1997. С. 217.
1
.
100
Глава 3
учителям достойную заработную плату. Земская статистика была
поставлена на такой уровень достоверности данных, которого современные статистики достичь пока не могут.
3.4. Городская реформа и развитие городского
самоуправления в Российской империи
Реформа городского самоуправления стала логичным продолжением Земской реформы. 16 июня 1870 г. императорским
указом было утверждено Городовое положение. Согласно этому
акту, в 509 городах России вводились новые всесословные органы
городского самоуправления — городские думы, которые избирались городским населением на срок четыре года и из своей среды
формировали исполнительные органы — городские управы.
При создании Городового положения был учтен опыт, накопленный после принятия в 1846 г. Положения об общественном
управлении города Санкт-Петербурга. Это Положение не отличалось принципиальным образом от Жалованной грамоты городам
1785 г. Данное Положение делило все городское население напять
сословий и давало право участвовать в решении городских вопросов на основе возрастного и имущественного цензов, а также ценза оседлости.
Положение об общественном управлении города СанктПетербурга действовало без изменений до 1859 г., когда по инициативе Министерства внутренних дел был поднят вопрос о необходимости существенного реформирования системы городского
управления в столице, а также о возможном введении местных
выборных учреждений и в других городах Российской империи.
20 марта 1862 г. император дал правительству поручение о безотлагательном принятии мер к улучшению работы общественного
управления во всех городах Российской империи
1862 г. в Санкт-Петербурге было введено в действие исправленное
Положение об общественном управлении, которое закрепляло
двухступенчатый порядок проведения выборов в местные органы.
Действие данного Положения в 1863 г. было распространено на
Москву и Одессу, а спустя три года вступило в силу в Тифлисе.
В 1870 г. одобренный Государственным советом проект Городового положения был отправлен на утверждение императору;
16 июня 1870 г. этот акт вступил в силу.
1
Ñì.: Дитятин И. К истории Городового положения 1870 года // Юридичес-
кий вестник. 1885. ¹ 1. С. 5—6.
1
. Â òîì æå,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]