Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 435 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…

(например, согласно ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. ¹ 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния (образованные органами государственной власти субъектов Федерации), законом субъекта Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния).

В отношении полномочий субъектов Федерации — законами субъектов Федерации (например, Закон Республики Калмыкия от 20 марта 2009 г. ¹ 80-IV-З «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Калмыкия в сфере образования»

, Закон Хабаровского края от 13 марта 2010 г. ¹ 306 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей»

На практике субъекты Федерации чаще всего передают орга-

нам местного самоуправления полномочия в сфере:

1) государственной регистрации актов гражданского состояния;

2) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

3) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и

реализации лома цветных и черных металлов;

4) лицензирования образовательной деятельности муници-

пальных образовательных учреждений;

5) совершения нотариальных действий;

6) назначения и выплаты компенсационных выплат;

7) ведения государственного градостроительного кадастра и

мониторинга объектов градостроительной деятельности;

8) медико-социальной экспертизы;

9) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

10) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

11) формирования и организации деятельности административ-

ных комиссий на территориях субъектов Федерации;

12) организации и осуществления деятельности по опеке и по-

печительству и т.д.

, органы местного

Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. ¹ 143-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об актах

гражданского состояния» // СПС «КонсультантПлюс».

Ñì.: Хальмг Óíí. 2009. ¹ 48.

Ñì.: Приамурские ведомости. 2010. 18 марта.

Ñì.: Мильшин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России: Учеб. пособие.

М.: Дашков и К

, 2007. Ñ. 178.

Глава 2

Гарантией деятельности органов местного самоуправления является то, что наделение их отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

К вопросам местного значения, помимо указанных в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, закон также относит:

 принятие и изменение уставов муниципальных образований,

контроль за их соблюдением;

 комплексное социально-экономическое развитие муници-

пального образования;

 содержание и использование муниципального жилищного

фонда и нежилых помещений;

 организацию, содержание и развитие муниципальных учре-

ждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения;

 обеспечение санитарного благополучия населения и др.

Местное самоуправление — одна из форм народовластия. В ст. 3 Конституции РФ сказано, что единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно (путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления), так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

В законодательстве местное самоуправление определяется поразному. Так, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальное право России: Учебник / К.К. Гасанов, Е.Н. Хазов, А.С. Прудни-

êîâ è äð. 8-å èçä. Ì., 2016.

Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…

В Конституции РФ зафиксированы следующие основополагающие черты местного самоуправления, которые находят свое воплощение и развитие в законодательстве России.

В местном самоуправлении выделяется особый субъект — íà- селение муниципальных образований, т.е. сообщество граждан, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население. Территориальные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование».

С вступлением в силу федеральных законов от 27 мая 2014 г. ¹ 136-ФЗ, от 3 апреля 2017 г. ¹ 62-ФЗ, от 5 декабря 2017 г. ¹ 389-ФЗ, от 5 декабря 2017 г. ¹ 392-ФЗ, от 18 апреля 2018 г. ¹ 83-ФЗ, от 5 февраля 2018 г. ¹ 15-ФЗ, от 1 мая 2019 ¹ 87, внесших комплексные поправки в базовый Федеральный закон ¹ 131-ФЗ, начался новый этап муниципальной реформы.

Как следует из определения, закон предусматривает создание различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования.

К территории муниципальных образований закон относит:

 сельское поселение — один или несколько объединенных об-

щей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

 городское поселение — город или поселок, в котором мест-

ное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

 муниципальный район — несколько поселений или поселений

и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

 муниципальный округ — несколько объединенных общей тер-

риторией населенных пунктов (за исключением случая, пре-

дусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

 городской округ — один или несколько объединенных общей

территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;

 городской округ с внутригородским делением — городской ок-

руг, в котором в соответствии с законом субъекта Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

 внутригородской район — внутригородское муниципальное

образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением;

 внутригородская территория (внутригородское муниципаль-

ное образование) города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

 административный центр сельского поселения, муниципального

района, городского округа — населенный пункт, который оп-

ределен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с зако-

Глава 2

Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…

ном субъекта Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления получила свое нормативное определение и межселенная

территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Муниципальное образование — городское или сельское поселе-

ние, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Обновленная конституционная формула гласит, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Если можно говорить о поселенческом принципе территориальной организации местного самоуправления, то в общелексическом смысле термин «поселение» означает «населенная территория». Действительно, все местные сообщества на различных населенных территориях обладают правом на местное самоуправление, а вся населенная территория России должна быть включена в территориальную организацию местного самоуправления.

Вместе с тем поселение как вид муниципального образования не является обязательным условием осуществления местного самоуправления. В нескольких субъектах Федерации поселения как виды муниципальных образований отсутствуют. Так, в Москве и других городах федерального значения местное самоуправление осуществляется в рамках внутригородских территорий города федерального значения. В свою очередь, в Московской области и еще как минимум четырех субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется только в округах (городских или муниципальных). Поселения как виды муниципальных образований отсутствуют. При этом населенные пункты сами по себе никуда не делись, но они объединились в округ, оставаясь населенными пунктами в рамках административно-территориального устройства субъекта Федерации.

Местное самоуправление имеет и особый объект управления — вопросы местного значения. При этом на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных полномочий с передачей материально-финансовых ресурсов для их исполнения.

Особенностью местного самоуправления является совпадение субъекта и объекта в общем плане. Ведь вопросы местного значения представляют собой основу организации жизнедеятельности местного сообщества, его ключевые интересы.

Глава 2

Значимость идей самоуправления как максимального совпадения субъекта и объекта управления прослеживается на протяжении всей истории человечества. Так, К. Маркс и Ф. Энгельс утверждали, что в сущностном отношении самоуправление — это, во-первых, вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей в целях направления их поведения; во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают1. Данной точки зрения придерживаются многие современные исследователи. Так, А.С. Автономов отмечает, что самоуправление в идеале должно представлять собой соединение в одном лице управляющего и управляемого воздействия2. Ф. Бородкин также разделяет точку зрения о совмещении субъекта и объекта управления, но уточняет, что «это совпадение надо понимать в том смысле, что те, кто осуществляют самоуправление, обладают и властью на его организацию»3. Т.М. Бялкина считает, что «в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект – население муниципального образования (или, иначе, местное сообщество, территориальный коллектив) является одновременно и объектом управления, управляет само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения»4.

В то же время в отношении практики реализации местного самоуправления совпадение объекта и субъекта управления зачастую объективно невозможно (кроме некоторых форм общественного территориального самоуправления). В частности, по мнению А.А. Сергеева, «в сегодняшней практике нельзя исходить из положения о совпадении объекта и субъекта осуществления муниципальной власти. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного

Ñì.: Маркс К., Энгельс Ф. Ñî÷. 2-å èçä. Ì., 1957. Ò. 17. Ñ. 255.

Ñì.: Автономов А.С Местное самоуправление и общественная активность (правовой аспект) // Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 124.

Ñì.: Бородкин Ф. Родится ли созвучий единая мелодия? // Муниципальная власть. 1998. ¹ 2. С. 4.

Ñì.: Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. ст. Н. Новгород, 2002. С. 153.

Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…

самоуправления – это разные субъекты. Увы, практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными...»1.

К сожалению, тенденция отчуждения гражданина от власти, сужение самоуправленческого начала характерны как для государственной власти, так и для местного самоуправления России. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, «хотя в современном позитивном муниципальном праве — как российском, так и зарубежном – все отчетливее отражается близость местного самоуправления и государства, в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлении как о структуре гражданского общества»2. Не учитывая этого, «правовая теория рискует превратиться в схоластику»3.

Как отмечают некоторые исследователи, население муниципального образования в структурном плане асимметрично. Часть граждан входит во внутритерриториальные местные сообщества, а часть — нет, как де-факто, так и де-юре. Для реального местного самоуправления требуется формирование юридически институализированных местных сообществ как единых социальных систем. Если этого нет, возникает парадокс: население муниципального образования фактически не является субъектом местного самоуправления, поскольку не имеет общей цели и не представляет собой общности. Уместно даже говорить об отсутствии у территориального коллектива публичной дееспособности. Наличие такой дееспособности увязывается с реальностью социологических признаков местного сообщества4. Соответствующая проблема, видимо, не может быть решена одними правовыми средствами, поскольку связана с вопросами политологии, социологии и психологии. И все же юридическая конструкция муниципального образования, на территории которого местное сообщество осуществляет местное самоуправление, представляется не только возможной, но и перспективной.

Местное самоуправление обладает всеми чертами публичного

управления при всей его специфике. Самостоятельность местного

Ñì.: Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 138—139.

Ñì.: Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. М., 2004. С. 7.

Ñì.: Сергеев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 139.

Ñì.: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 108—116.

Глава 2

самоуправления как подсистемы единой публичной власти может рассматриваться лишь как самостоятельность в пределах своих полномочий. Автономность органов местного самоуправления не что иное, как структурная обособленность данных органов, образующих подсистему органов публичной власти. В функциональном аспекте органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, как того требует норма Конституции РФ (ч. 3 ст. 132).

Важнейшая черта местного самоуправления — собственная от- ветственность муниципальных образований. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.

На вопрос, перед кем сообщество несет ответственность, ответ дает сама формула — «под свою ответственность». Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание участвовать в организационных формах контроля над местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, а точнее, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), к образованию нездоровой и некомфортной среды обитания, высокому криминальному уровню оперативной обстановки и др. Следовательно, население отвечает само перед собой и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.

Характерная черта местного самоуправления — его особая приро- да, промежуточная между государственной и общественной. В какомто смысле в нем сочетаются два начала — общественное и государственное, образуя особое муниципальное начало. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных, региональных и общенациональных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти.

Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной

Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…

политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов.

Следовательно, местное самоуправление — процесс управления, при котором местные жители непосредственно или через избранных ими представителей имеют право и широкие возможности самостоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы в целях улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

Таким образом,

 состояние саморегуляции не факт действительности, а иде-

альная цель, к которой необходимо стремиться. Конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как констатация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция РФ;

 местное самоуправление представляет собой управленческую

деятельность. Доказательством служит определение этого института как специфической части управленческого про-

цесса

, вида (формы) социального управления в обществе2, наделенного некоторыми свойствами, присущими управлению, формы административной организации системы жизнеобеспечения на местном уровне

 определение муниципального образования, данное в Законе

об общих принципах организации местного самоуправления, свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии. Их отличие заключается в том, что самоуправление — это прежде всего свойство, качество населения (социальная общность), его способность управлять собственными делами, а демократия — организационный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия» раскрывает совокупность форм и способов участия граждан в управлении

Ñì.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.,

1988. Ñ. 32, 39.

Ñì.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы

философии. 1983. ¹ 8. С. 21.

Ñì.: Штыкова Н.Н., Фролова О.А. Сущность и основные проблемы осуществления местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. ¹ 1. С. 7—8.

Ñì.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (субъекты и объекты управления в социалистическом обществе). М., 1984.

;

 сущность местного самоуправления проявляется в его не-

разрывной связи с властным фактором. В понятии «местное самоуправление» объединяются властные и общественные начала. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает неоднозначность категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые нередко ошибочно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ публичная власть и в государственной, и в муниципальной составляющих обладает системным единством, а органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

Ïîä принципами местного самоуправления понимаются исходные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения муниципального образования и формируемых им муниципальных органов.

Основные принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления. Применительно к государственному устройству России они закреплены в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления и других нормативных правовых актах.

Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция РФ относит к совместному ведению России и субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72). На федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретное же их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований.

В законодательстве нет исчерпывающего перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет отнести к ним такие как:

 самостоятельность местного самоуправления в рамках его

компетенции;

 организационное обособление местного самоуправления и

его органов в системе единой публичной власти;

 взаимодействие органов местного самоуправления с органами

государственной власти в интересах населения в целях наиболее эффективного решения общих задач и функций;

 сочетание местных, региональных и общегосударственных

интересов;

Глава 2

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 435 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]