Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
141
миссию Чувашской Республики в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и данным законом.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования
не должен вступать в силу в период избирательной кампании по
выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и
(или) населенных пунктов к территориям других муниципальных
районов, осуществляется с согласия населения данных поселений
и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по
вопросам изменения границ муниципального образования либо на
сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ муниципальных районов и входящих в их
состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется
с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и
городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий
отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросам изменения границ муниципального образования либо на
сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не
влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав
поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными
органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Иная форма изменения территориальных границ муниципального образования, сопряженная с трансформацией его статуса,
это преобразование муниципальных образований.
—
142
Глава 4
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных
образований, изменение статуса городского поселения в связи с
наделением его статусом городского округа либо лишением его
статуса городского округа.
Преобразование муниципальных образований осуществляется
законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов
местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти.
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов
государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон
субъекта Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании
по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения
границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного
представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При
этом если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений,
входящих в состав муниципального района, такое объединение не
осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения,
входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.
Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с
внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
143
Объединение городских округов, объединение городского округа
с муниципальным округом осуществляются с согласия населения,
выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных
районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых
поселений, выраженного путем голосования по вопросам преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом
мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением
его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с
согласия населения муниципального района, из состава которого
выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и
мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросам преобразования муниципального образования и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого
выделяется (в состав которого включается) городское поселение.
Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
В субъектах Федерации практика преобразования муниципальных образований постепенно начинает формироваться. Причем в
разных субъектах РФ данная практика различна. В некоторых (например, законы Калужской области от 11 февраля 2008 г. ¹ 407-ОЗ
«О преобразовании муниципальных образований «Село Клен» и
«Поселок Еленский» на территории административно-территориальной
единицы «Хвастовичский район»»
преобразовании муниципальных образований «Село Перемышль» и
1
Весть. 2008. 15 февраля.
1
è îò 29 ìàÿ 2009 ã. ¹ 551-ÎÇ «Î
144
Глава 4
«Деревня Хохловка» на территории административно-территориальной единицы «Перемышльский район»»
1
) каждое преобразование оформляется отдельным законом субъекта РФ. В других (например, законы Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 г.
¹ 125-З «Об изменениях в административно-территориальном
устройстве Республики Башкортостан, изменениях границ и преобразованиях муниципальных образований в Республике Башкорто-
2
и от 30 мая 2007 г. ¹ 424-З «Об изменениях в административ-
стан»
но-территориальном устройстве Республики Башкортостан и преоб-
3
разовании отдельных муниципальных образований»
) одним законом
утверждаются результаты нескольких преобразований и изменений
границ муниципальных образований.
Также в разделе территориальных основ местного самоуправления регулируются вопросы упразднения поселений и создания
вновь образованных поселений.
Упразднение поселений допускается на территориях с низкой
плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях,
если численность населения сельского поселения составляет не
более 100 человек и решение об упразднении поселения будет
принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.
Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации или
федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих
в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения
оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным
органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Федерации об упразднении поселения не должен вступать в
силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в
период кампании местного референдума.
1
Весть. 2009. 3 èþíÿ.
2
Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правитель-
ства Республики Башкортостан. 2004. ¹ 24. Ст. 1399.
3
Òàì æå. 2007. ¹ 11. Ñò. 547.
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
145
В субъектах Федерации данные нормы также выполняются с
учетом сложившихся особенностей.
Так, например, Законом Хабаровского края от 24 декабря
2008 г. ¹ 228 «Об упразднении сельского поселения «Поселок
Октябрьский» муниципального района имени Полины Осипенко
Хабаровского края»
ление «Поселок Октябрьский» муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края, территорию в границах сельского поселения «Поселок Октябрьский» муниципального района
имени Полины Осипенко Хабаровского края включить в состав
межселенной территории муниципального района имени Полины
Осипенко Хабаровского края.
В свою очередь, Законом Республики Татарстан от 27 июля
2009 г. ¹ 30-ЗРТ «Об упразднении деревни Ирек Спасского района Республики Татарстан и внесении изменений в Закон Республики Татарстан «Об установлении границ территорий и статусе муниципального образования «Спасский муниципальный район» и муниципальных образований в его составе»»
лено упразднить деревню Ирек Спасского района Республики
Татарстан и утвердить новую карту-схему границ муниципальных
образований, входящих в состав муниципального образования
«Спасский муниципальный район».
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти
субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива
оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального
района, выраженного представительным органом данного муници-
1
Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. ¹ 12. Ч. 1.
2
Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2009. ¹ 7/8. Ч. I. Ст. 594.
1
было определено упразднить сельское посе-
2
было опреде-
146
Глава 4
пального района. Закон субъекта Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа
местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан,
проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан,
проживающих в соответствующем населенном пункте.
При этом органы местного самоуправления вновь образованных
муниципальных образований являются правопреемниками по имущественным обязательствам, возникшим вследствие действий (бездействия) местных Советов народных депутатов (районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских), их исполнительных комитетов и должностных лиц, в случае, если совершение таких или аналогичных действий относится в соответствии с законодательными актами Российской Федерации к решению вопросов
местного значения, осуществлению полномочий органов местного
самоуправления муниципальных образований, образованных на
территории, на которой ранее действовали местные Советы народных депутатов (районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские), их исполнительные комитеты и должностные лица.
В случае если имущественные обязательства, в том числе о возмещении ущерба, возникли вследствие действий (бездействия) как
местных Советов народных депутатов (районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских), их исполнительных комитетов и должностных лиц, так и иных органов государственной власти и управления и их должностных лиц и если на момент предъявления требований по обязательствам совершение таких или аналогичных действий осуществляется органами местного самоуправления
и органами государственной власти в соответствии с установленным
законодательными актами Российской Федерации разграничением
полномочий между органами государственной власти и органами
местного самоуправления, требования по указанным обязательствам
удовлетворяются органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти в равных долях, если
иное распределение бремени имущественной ответственности между
ними не установлено федеральными законами.
В начале 1990-х гг. были ожидания, что местное самоуправление
эффективно в том случае, если оно строится на компактном пространстве среди 100—150 тыс. жителей
1
Ñì.: Постовой Н. В. Четко разграничить функции // Народный депутат. 1991.
¹ 4. Ñ. 20.
1
. В теории территориальная
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
147
доступность муниципальной власти приближает ее к населению, но
порождает опасность ресурсного и кадрового дефицита и, как следствие, снижение качества управления. Укрупнение самоуправляющихся территорий улучшает ресурсный и кадровый потенциалы, но
содержит риски минимизации возможности участия населения в
самоуправлении.
Что же на практике? Фактор ресурсной обеспеченности (финансовой, имущественной, кадровой, методической) действительно
значим. Муниципальный район/городской округ имеют больше
возможностей для эффективного решения вопросов местного значения, чем практически любое поселение. Практика показала, что в
российских реалиях «низовой» уровень самоуправления во многом
не справляется с функциями публичной власти. А вот участие населения в реализации местного самоуправления, к сожалению, оказалось крайне низким и на районном/ окружном уровне, и в поселениях/ внутригородских территориях.
Регионы искали баланс между доступностью населению и ресурсной обеспеченностью местного самоуправления исходя из критериев Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Первоначально территориальная доступность (для поселений — пешеходная, для районов – транспортная) стала главным критерием формирования муниципальных образований. Однако в дальнейшем превалировала уже ресурсная обеспеченность.
При этом отсутствует однозначный подход к территориальной
доступности, как и к оценке оптимального размера территории муниципального образования. Конституционный Суд России в постановлении от 30 ноября 2000 г. ¹ 15–П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)
Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной
Закон) Курской области» признал неконституционными инфраструктурные критерии доступности территории муниципалитета в
связи с их неопределенностью.
В рамках тенденции превалирования ресурсной обеспеченности
при формировании муниципальных образований возросло число
городских округов.
К 2019 г. многие поселения перестали быть муниципальными образованиями, разумеется, оставаясь населенными пунктами. В свою
очередь, многие районы, а как минимум в четырех субъектах Федерации — все районы, перестали быть муниципальными образованиями, все самоуправление осуществляется в городских округах. Двухуровневую систему самоуправления из поселений и му-
148
ниципальных районов меняет одноуровневая, состоящая только
из округов
1
.
Глава 4
Городской округ имеет законодательно установленные отличительные признаки, которым не отвечают многие городские округа,
например, включают межселенную территорию. Кроме того, в ряде
случаев в одночасье деревни и поселки стали частью городских округов. Но разве стали они городской территорией? Ведь характер
территории, ее инфраструктура, плотность и занятость населения не
изменились. Введение муниципального округа как нового типа муниципального образования призвано решить эту проблему. Эффективность данной меры покажет только время.
С мая 2019 г. не только вводится новый тип муниципального
образования — муниципальный округ, но также устанавливаются
дополнительные критерии к формированию городских округов. Отныне они не должны включать сельскую местность.
Субъекты Федерации обязаны привести свое законодательство и
практику территориальной организации местного самоуправления в
соответствие с данными новациями. Выполнение соответствующих
требований целесообразно осуществлять поэтапно.
На первом этапе региональное законодательство необходимо
дополнить новым типом муниципальных образований — муниципальным округом. На втором этапе, получив данные переписи населения в 2020 г., а также проведя мониторинг территории, возможно преобразование городских округов, не отвечающих современным критериям, в муниципальные округа.
Возникает вопрос: как же быть с поселенческим самоуправлением? Местное самоуправление выступает наиболее приближенным
к населению уровнем осуществления публичной власти, поселенческий уровень наиболее доступен человеку. Поселенческое самоуправление имеет свои преимущества, прежде всего, его шаговая
доступность. Считается, что люди знают друг друга и доверяют ответственные должности на местах лицам, заслужившим уважение
земляков. При объединении поселений власть пространственно отдаляется от населения.
Но ответим честно, всегда ли органы местного самоуправления
поселений действуют в интересах граждан? К сожалению, далеко не
всегда. При этом прямыми представителями граждан являются избираемые населением муниципальные депутаты. И при этом они
голосуют за упразднение поселения и создание городского округа.
1
Ñì.: Чертков А.Н. Развитие территориального устройства субъекта Российской Федерации в связи с новеллами федерального законодательства // Политика и Общество. 2019. ¹ 4. С. 20—28.
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
149
Значит, они видят в нем благо для избирателей. Депутаты принимают это непростое решение со всей ответственностью.
Объективный взгляд на проблему показывает, что к объединению поселения подталкивает груз годами не решаемых местных
проблем. Ресурсный потенциал многих поселений оказался явно
недостаточным для их решения. Объединение потенциалов поселений в масштабе городского округа позволит решить многие проблемы. В конечном счете граждане должны выиграть от объединения нескольких муниципальных образований в одно, иначе реформа не имеет смысла
1
.
Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой
совокупность муниципальных правовых норм, закрепляющих и
регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав муниципального образования,
границы его территории, порядок их установления и изменения,
порядок и способы преобразования муниципальных образований,
упразднение поселений.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Какие нормативные правовые акты принимают субъекты Федерации в области местного самоуправления?
2. Каков порядок принятия и изменения устава муниципального образования, какие конкретные требования предъявляются к нему?
3. Охарактеризуйте нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно.
4. Дайте понятие и опишите структуру территориальной основы
местного самоуправления.
5. Что такое закрытые административно-территориальные образования?
1
См. подробнее: Чертков А.Н. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования: территориальный статус и устройство: Учеб. пособие.
М.: МГОУ, 2020.
Глава 5
знать:
уметь:
владеть:
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ECONOMIC BASIS OF LOCAL
GOVERNMENT
Ключевые слова: экономическая основа, финансовая основа, муниципаль-
ная собственность, местный бюджет, субсидия, субвенция, дотация, местный налог, отчисления
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
основные понятия — «муниципальная собственность», «экономическая основа»,
«местный бюджет», «субсидия» и др.
правовую основу экономической основы местного самоуправления
значение муниципальной собственности
ния и порядок ее формирования
виды местных налогов
структуру местного бюджета
ставить цели, формулировать задачи, связанные с формированием муниципаль-
ной собственности, местного бюджета
анализировать нормы обеспечиваемых отраслей права — гражданского права,
налогового права и др.
выявлять коллизии и проблемы правового регулирования
собственности и бюджетных категорий
определять место конкретной правовой нормы в общей системе муниципальных
правовых норм
анализировать и оценивать влияние экономической основы местного самоуправ-
ления на его развитие
терминологией в сфере экономической основы местного самоуправления
признаками и особенностями формирования и исполнения местного бюджета, его
доходной и расходной частей
особенностями субъектного состава бюджетных и экономических муниципально-
правовых отношений
навыками постадийной организации бюджетного процесса в муниципальных об-
разованиях
навыками принимать оптимальные управленческие решения при формировании и
распоряжении муниципальной собственностью
для осуществления местного самоуправле-
вопросов муниципальной
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]