Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
61
ного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество
во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Государство принимает на себя обязанность осуществлять
поддержку местного самоуправления. С этой целью принимаются
федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.
С принципами местного самоуправления тесно связаны цель,
задачи и функции местного самоуправления.
Целью местного самоуправления являются развитие народовластия и создание общедоступной системы институтов, обеспечивающих широкое участие граждан в управленческой деятельности, а
также благоприятных условий жизнедеятельности местных сообществ.
Задачами, стоящими перед местным самоуправлением, являются:
укрепление основ конституционного строя;
обеспечение реализации права граждан на местное само-
управление;
создание условий для обеспечения жизненно важных по-
требностей и законных интересов населения;
проведение необходимых мер по социальной защите населе-
íèÿ;
подготовка и воспитание кадров для муниципальных орга-
íîâ; è äð.
Исходя из задач, строятся функции местного самоуправления,
под которыми понимаются основные направления муниципальной
деятельности.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, полномочий местного самоуправления и в
зависимости от сферы общественной жизни можно выделить такие основные функции местного самоуправления, как политическая, экономическая, социально-культурная, охраны общественного порядка, экологическая.
Функции конкретизируются в предметах ведения и включают в
себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления.
Политическая функция включает деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав граждан на осуществление местного самоуправления. В целях создания организационноправовых условий для участия населения в местном самоуправле-
62
Глава 2
нии Закон об общих принципах организации местного самоуправления наделяет муниципальные образования полномочиями принимать и вносить изменения в свои уставы, осуществлять контроль за их соблюдением, определять формы, порядок и гарантии
непосредственного участия граждан в решении вопросов местного
значения, образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия, проводить
выборы депутатов представительных органов и должностных лиц
местного самоуправления, определять условия и порядок организации муниципальной службы.
Экономическая функция представляет собой деятельность органов
местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, финансовыми средствами, обеспечению комплексного
развития территории муниципального образования.
Вопросами местного значения в этой области являются:
владение, пользование и распоряжение муниципальной соб-
ственностью;
управление местными финансами;
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
установление местных налогов и сборов;
осуществление хозяйственной деятельности;
создание и управление муниципальными предприятиями,
учреждениями, организациями;
комплексное социально-экономическое развитие террито-
рии муниципального образования;
осуществление внешнеэкономической и иной предусмот-
ренной законом деятельности; и др.
Социально-культурная функция включает деятельность по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и других жизненно важных услугах.
Эта группа вопросов самая обширная. В нее входят:
содержание и использование муниципального жилищного
фонда и муниципальных нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреж-
дений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреж-
дений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
регулирование планировки и застройки территорий муници-
пальных образований, создание условий для жилищного и
социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
63
организация транспортного обслуживания населения и му-
ниципальных учреждений;
обеспечение населения услугами связи;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-,
газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация
снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
обеспечение населения услугами торговли, общественного
питания и бытового обслуживания;
создание условий для деятельности учреждений культуры в
муниципальном образовании; и др.
Функция охраны общественного порядка. Принято считать, что
общественный порядок — это определенная система отношений,
складывающихся в результате соблюдения и исполнения правовых
и других социальных норм, регулирующих поведение людей в общественных местах.
Общественный порядок можно рассматривать и как систему
упорядоченных связей и общественных отношений, в которой
обеспечиваются нормальные условия жизнедеятельности людей.
Применительно к местному самоуправлению общественный порядок является важнейшим условием жизнедеятельности населения
муниципального образования.
Согласно ст. 132 Конституции РФ, задача осуществления охраны общественного порядка названа одной из наиболее важных.
Основную роль в охране общественного порядка на территории
муниципального образования играет полиция общественной безопасности, которая в соответствии с Федеральным законом «О полиции»
осуществляет охрану общественного порядка на территории муниципального образования.
го самоуправления предоставляет муниципальным образованиям
право на организацию и содержание добровольных формирований
населения по охране общественного порядка и осуществление
контроля за их деятельностью. Наименование этих формирований,
определение порядка их создания, функций и задач, форм и методов
работы, руководства деятельностью, организации взаимодействия
с другими правоохранительными органами, материально-технического оснащения, прав и обязанностей дружинников устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством и предоставленными полномочиями (например,
1
лиции» // СПС «КонсультантПлюс».
1
входит в систему органов внутренних дел МВД России и
В то же время Закон об общих принципах организации местно-
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. ¹ 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) «О по-
64
Глава 2
муниципальным правовым актом г. Владивостока от 9 сентября
2008 г. ¹ 47-МПА «Положение о дружинах по охране общественно-
1
го порядка в городе Владивостоке»
в целях оказания содействия
правоохранительным органам в борьбе с правонарушениями и охране общественного порядка были установлены организационноправовые основы деятельности дружин по охране общественного
порядка).
С общественным порядком тесно связана общественная без-
опасность, под которой понимается система отношений, складывающихся в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровью граждан и их имуществу.
Законодательство о местном самоуправлении закрепляет за местным самоуправлением решение вопросов обеспечения противопожарной безопасности, являющейся составной частью системы
общественной безопасности. В этих целях органам местного самоуправления предоставлено право на организацию муниципальной
пожарной охраны.
Экологическая функция предполагает участие граждан, органов
местного самоуправления в решении вопросов природопользования и природоохраны. В соответствии с Конституцией РФ земля и
другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности находятся в совместном
ведении России и субъектов Федерации. Государство регулирует
отношения, возникающие по поводу использования природных
ресурсов, координирует деятельность различных органов и учреждений, выполняющих природоохранные функции.
Важную роль в этом деле играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области
использования земли и других природных ресурсов, охраны при-
2
роды и обеспечения экологической безопасности населения
.
В соответствии с Законом об общих принципах организации
местного самоуправления органы местного самоуправления осуществляют земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, устанавливают правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях исполь-
1
Ñì.: Вестник Думы города Владивостока. 2008. ¹ 8.
2
Ñì.: Экологическое право России / Н.В. Румянцев, С.Я. Казанцев, Е.Л. Любар-
ская и др. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
65
зования таких водных объектов, организуют мероприятия по охране окружающей среды и др.
Формы осуществления функций местного самоуправления —
это однородная деятельность органов местного самоуправления по
их реализации. Можно выделить правовые и организационные формы. Первые в отличие от вторых связаны с принятием правовых
актов и влекут юридические последствия.
Ê правовым формам деятельности относятся:
правотворческая — подготовка и издание нормативных ак-
тов, в том числе уставов, положений муниципального образования и других актов, принятых в результате местного референдума, собрания (схода) граждан и иных форм прямого
волеизъявления граждан, а также принятых (изданных) органом или должностным лицом местного самоуправления.
Наименование и виды правовых актов органов, выборных и
других должностных лиц местного самоуправления, порядок
их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;
правоприменительная — реализация нормативных докумен-
тов путем принятия актов применения права. Это повседневная работа по исполнению законов и других подзаконных актов и решению вопросов управленческого характера
на территории муниципального образования;
правоохранительная — защита прав и свобод человека и гра-
жданина, предупреждение правонарушений на территории
муниципального образования и привлечение виновных лиц
к юридической ответственности.
Ê организационным формам деятельности относятся:
организационно-регламентирующая — повседневная работа
определенных структур по обеспечению функционирования
органов местного самоуправления, связанная с подготовкой
проектов документов, организацией выборов (сбор и анализ
информации, выработка и принятие управленческого решения, контроль и учет и т.п.);
организационно-хозяйственная — оперативно-техническая и
хозяйственная работа органов местного самоуправления
(бухгалтерский учет, статистика, снабжение и т.д.);
организационно-идеологическая — повседневная воспита-
тельная работа по идеологическому обеспечению выполнения различных функций местного самоуправления (разъяснение вновь изданных нормативных актов, формирование
66
Глава 2
общественного мнения, подготовка и воспитание кадров для
муниципальных органов).
2.2. Основные теории
местного самоуправления
Теория свободной общины и общественно-хозяйственная теория
местного самоуправления. Проблема взаимодействия местного само-
управления с органами государственной власти существовала
практически на всех этапах развития местного самоуправления не
только в России, но и в других государствах.
В XIX в. сформировалось несколько научных теорий, поразному трактующих сущность этого института, особенности его
взаимоотношений с государством.
Впервые теория свободной общины, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. во Франции и
Бельгии. Ее создатели — представители французской и бельгийской правовых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Аренс и др. доказывали, что право общины на заведование своими делами является
таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека.
Община первична по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления.
Согласно этой теории, община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.
Теория свободной общины основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:
местное самоуправление — это управление собственными
делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;
разделение дел, которыми ведает община, на собственные и
дела, которые передаются ей государством;
органы местного самоуправления являются негосударствен-
ными органами;
государственные органы не имеют права вмешиваться в де-
ла, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за
тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г.,
признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти четвертую власть — муниципальную. В Кон-
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
67
ституции содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению.
Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин была достаточно уязвима, ибо трудно доказать неприкосновенность прав,
допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов,
регионов и др.), установленных государством, только ссылкой на
их естественный характер. Поэтому во второй половине XIX в.
стала выявляться несостоятельность теории свободной общины.
На смену ей приходит общественно-хозяйственная теория, которая также исходила из противопоставления государства и общины,
но основание для этого было уже иное — противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством
и обществом права ведать только своими собственными делами.
Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление
как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные — с другой. Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления.
Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как
важный идеологический элемент, как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии
со своими собственными приоритетами.
Одни представители этой теории (например, О. Ресслер) считали, что самоуправление — это результат общественной свободы,
следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие
(Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков) делали упор не только на
признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.
В отечественной юридической науке основные принципы общественно-хозяйственной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями»
теории отстаивалось право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от
государства.
1
Ñì.: Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и ино-
странных земских и общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 3. С. 1.
1
.
Приверженцами общественной (общественно-хозяйственной)
68
Глава 2
Истоки этой теории, как отмечается в литературе, — в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства
и в представлениях о естественных правах общины.
Известный русский ученый Н.М. Коркунов, характеризуя общественно-хозяйственную теорию самоуправления, отмечал, что она
исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и
государство ведали только своими собственными интересами
1
.
Еще более экстремистской была точка зрения П.Ж. Прудона,
который отождествлял самоуправление и анархию.
П.А. Кропоткин как представитель политической теории анархизма, в свою очередь, развивал идею о необходимости скорейшего утверждения свободного федеративного самоорганизующегося
коммунистического общественного строя. В качестве основополагающих принципов отношений между людьми он выдвигал взаимопомощь и гуманизм.
Взглядам Кропоткина были присущи характерные для анархизма аполитичность, негативное отношение к любой государственности, законодательству, ориентация на скорую предстоящую замену государства различными общественными организациями и
союзами.
Государство, считал Кропоткин, монополизировало те функции,
которые без него еще лучше осуществлялись догосударственными
органами управления. Государство подразумевает «сосредоточение
управления местной жизнью в одном центре, т.е. территориальную
концентрацию, а также сосредоточение многих отправлений общественной жизни в руках немногих»
2
. П.А. Кропоткин предлагал
крайний вариант решения проблемы: сфера необходимой деятельности государства в его теории фактически сводилась к нулю.
Как справедливо замечает С.Ф. Ударцев, он не учитывал множества обстоятельств, заставляющих исходить из реально существующей формы организации общества и вызывающих потребность
сочетания государства с общественным самоуправлением
3
.
Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как противопоставление общин государству не способствовало его укреплению. Кроме того, из положений следовало, что государство должно состоять из независи-
1
Ñì.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
Ñ. 281.
2
Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.; М., 1920. С. 149.
3
Ñì.: Ударцев С.Ф. Кропоткин (из истории политической и правовой мысли).
Ì., 1989. Ñ. 78.
Местное самоуправление. Основные теории местного самоуправления…
69
мых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не
происходило.
Более того, как отмечали критики, эта теория смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями,
благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от
него, как и выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.
Государственная теория самоуправления и другие современные
концепции. Во второй половине XIX в. общественная теория посте-
пенно уступила место государственной теории самоуправления, осно-
воположниками которой считаются немецкие правоведы Р. Гнейст
и Л. Штейн. В России ее поддерживали такие видные юристы, как
В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.
Согласно государственной теории самоуправления, местное
самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм
организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, самоуправление не может рассматриваться иначе как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, категорическое противопоставление
государства и местного самоуправления лишено смысла.
Распространение «государственной» теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX — начала XX в. По
мере развития процессов урбанизации и индустриализации изолированность и самодостаточность отдельных территорий начали
ощутимо снижаться.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных и в государственных
интересах. Организация самоуправления на местах строится на
основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от
самоуправленческих органов, а определяется государством.
Н.И. Лазаревский утверждал, что местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление.
А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию госу-
70
Глава 2
дарственной власти на местах, основанную на выборных началах.
Н.М. Коркунов отмечал, что в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и
целями.
Большое распространение получила юридическая теория само-
управления, сторонниками которой были Г. Еллинек, Н. Коркунов,
Б. Чичерин. Юридическую теорию можно считать вариантом дуалистической теории. Органы самоуправления в соответствии с
этой теорией являются органами государства, но оно уступает им
ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Самоуправление
есть заведование не государственным управлением, а собственными делами общины.
Б.Н. Чичерин утверждал, что местное самоуправление должно
согласовываться с центральным, поскольку государство требует
единства действий прежде всего в ходе внутренних дел.
Отдельные местности имеют собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным ведением местных
учреждений
1
.
Автор видел в местном самоуправлении присутствие двух начал — правительственного и общественного (т.е. самоуправления).
Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто
государственную сферу» из области деятельности частных союзов.
По мнению Б.Н. Чичерина, правительственное или политическое начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а
общественное — в местном представительстве, несовместимом с
политической борьбой и имеющим чисто административное значение.
Мысль правоведа о том, что местное самоуправление служит
школой для самодеятельности народа, актуальна и в настоящее
время.
Иногда выделяют политическую теорию самоуправления. Ее
сторонники противопоставляли царским чиновникам выборных
лиц от местного населения и считали отличительным признаком
самоуправления совокупность юридических гарантий, способных
обеспечить б
1
Ñì.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 755—760.
î´льшую или меньшую самостоятельность самоуправ-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]