Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Экономическая основа местного самоуправления
151
5.1. Финансово-экономическая
основа местного самоуправления: понятие и структура
Экономическая основа является непременным условием для
эффективной муниципальной деятельности, так как обеспечивает
хозяйственную самостоятельность местного самоуправления и позволяет улучшить качество жизни населения соответствующей
территории.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет этот институт муниципального права именно как
«экономическую основу местного самоуправления», выделяя ее правовому регулированию отдельную главу (глава 8). Ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» называл этот институт финансово-экономической
основой местного самоуправления, также отводя его нормам отдельную главу. Наряду с названным законом данные правоотношения
раньше регулировались нормами Федерального закона от 25 сентября 1997 г. ¹ 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»
На сегодняшний день все основные положения систематизированы в рамках одного закона — Закона об общих принципах
организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г.
Несмотря на то что на сегодняшний день закон называет этот
институт экономической основой местного самоуправления, многие специалисты в учебной литературе и научных публикациях
продолжают использовать его наименование с добавлением слова
«финансово», что совершенно не меняет сущности рассматриваемых процессов и является лишь вопросом терминологических
предпочтений. Вместе с тем определенная дискуссия о наименовании остается.
До сих пор в юридической литературе нет единого подхода к
пониманию экономической основы местного самоуправления. Ряд
ученых разделяют ее на экономическую и финансовую, при этом
последнюю определяют по-разному: как финансы или как самостоятельный институт. Так, Г.В. Барабашев определяет финансовую основу (базу) как денежные средства
что финансовая основа местного самоуправления может рассматриваться как институт муниципального права и представляет собой
1
.
2
, а Н.Л. Пешин считает,
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 39. Ñò. 4464.
2
Ñì.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистиче-
ского государства. С. 172.
152
Глава 5
совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру
образования, распределения и использования денежных средств
Что касается экономической основы местного самоуправления,
то ученые понимают под ней совокупность регулируемых нормами
права отношений, складывающихся в результате деятельности населения, проживающего в пределах муниципального образования, и
органов местного самоуправления по формированию, управлению,
владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях
решения задач местного значения (Н.В. Постовой).
Одни исследователи вместо терминов «экономическая» и «финансовая» используют термин «материально-финансовая основа»
Другие ученые объединяют финансовую и экономическую основы в одну
3
, давая определение понятия «финансово-экономичес-
кая основа» в совокупности.
Авторы учебника под редакцией Г.Н. Чеботарева выделяют
значения в понимании финансово-экономической основы местного самоуправления. В материальном смысле они понимают ее
как совокупность фактически существующих в муниципальном
образовании финансовых средств, имущества различных форм
собственности, объектов инфраструктуры, использование которых
позволяет решать вопросы местного значения и осуществлять
переданные органам местного самоуправления государственные
полномочия. В формальном смысле под финансово-экономической основой местного самоуправления они понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и
иных местных финансов в интересах населения муниципальных
образований
4
.
В этом понимании они соглашаются с О.Е. Кутафиным и
В.И. Фадеевым, которые определяют понятие «финансово-эконо-
1
Ñì.: Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федера-
öèè. Ì., 2000. Ñ. 11—12.
2
Ñì.: Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М., 1999. С. 121; Таболин В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 143; Васильев В.И. Местное
самоуправление. М., 1999. С. 389; Овчинников И.И. Финансово-экономическая
основа местного самоуправления // Местное самоуправление: современный
российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие / Под ред.
К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.
3
Ñì.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000. С. 312;
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 218.
4
Ñì.: Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев.
С. 169—170.
1
.
2
.
Экономическая основа местного самоуправления
153
мическая основа» как институт муниципального права, который
через совокупность правовых норм закрепляет и регулирует общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных
местных финансов в интересах населения муниципальных образо-
1
ваний
ской, так как первая является составной частью второй и они соотносятся соответственно как часть и целое. При этом экономическая
и финансовая основы взаимосвязаны и взаимозависимы. Это и позволяет включить в состав экономической основы финансовую и
объединить их общим названием — «финансово-экономическая
основа» или, путем поглощения, «экономическая основа».
ления установил, что экономическую основу местного самоуправле-
íèÿ составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49).
отношении экономической основы местного самоуправления,
как правило, воспроизводится формулировка федерального закона (например, ст. 29 Закона Республики Бурятия от 7 декабря
2004 г. ¹ 896-II «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия»
28 декабря 2005 г. ¹ 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области»
стью дублируют нормы федерального законодательства. Например, в ст. 36 Закона Магаданской области от 19 февраля 1996 г.
¹ 4-ОЗ «О местном самоуправлении в Магаданской области»
ред. Закона Магаданской области от 18 февраля 2005 г. ¹ 561-ОЗ
«О внесении изменений в Закон Магаданской области «О местном
самоуправлении в Магаданской области»»
ческую основу местного самоуправления составляют находящееся
в муниципальной собственности имущество, средства местных
1
2
М.: Проспект, 2007. С. 39.
3
4
5
6
.
2
Аналогичной точки зрения придерживается и Е.С. Шугрина
.
Понятие финансовой основы значительно у´же, чем экономиче-
Закон об общих принципах организации местного самоуправ-
В законах о местном самоуправлении субъектов Федерации в
3
, ст. 25 Областного закона Ростовской области от
4
).
В некоторых субъектах Федерации данные положения полно-
5
(â
6
) говорится: «Экономи-
Ñì.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 312.
Ñì.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник.
Ñì.: Собрание законодательства Республики Бурятия. 2004. ¹ 12. Ст. 25.
Ñì.: Íàøå время. 2005. 29 декабря.
Ñì.: Территория. 1996. 27 февраля.
Ñì.: Приложение к газете «Магаданская правда». 2005. 23 февраля.
154
Глава 5
бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается
государством наравне с иными формами собственности». Аналогичная формулировка содержится в ст. 47 Закона Республики
1
Адыгея от 31 марта 2005 г. ¹ 294 «О местном самоуправлении»
.
В отдельных субъектах Федерации формулировка несколько
отличается от той, которую предлагает Закон об общих принципах
организации местного самоуправления. Например, в ст. 38 Закона
Чеченской Республики от 20 декабря 2006 г. ¹ 53-РЗ «О местном самоуправлении в Чеченской Республике»
2
установлено:
«Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, государственная
собственность, переданная органам местного самоуправления, а
также иная собственность, переданная в установленном законом
порядке, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».
Местные финансы выступают в роли формирующего элемента
экономической основы местного самоуправления. Это означает,
что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления.
Связь эта носит взаимообусловленный характер: развитие муниципальной и других форм собственности (например, в виде
предприятий) создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть
проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду, т.е.
все доходы поступают в местный бюджет.
Рост доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на
приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а
также производимой продукции и т.д.
Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она способствует пополнению доходной части бюджета, с другой — требует
расходов на свое содержание. Объясняется это тем, что не все
объекты муниципальной собственности приносят доход. Так,
объекты здравоохранения, образования, культуры, т.е. бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат для своего функционирования.
Естественно, что эти объекты не являются источниками доходов. Чтобы покрыть расходы на эти и другие сферы деятельности,
необходимо изыскивать финансовые средства.
1
Собрание законодательства Республики Адыгея. 2005. ¹ 3.
2
Вести Республики. 2007. 13 января.
Экономическая основа местного самоуправления
155
Самый разумный выход — в создании сбалансированной
структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создавать прибыльные муниципальные предприятия и организации.
Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но каждый собственник должен
иметь свою собственность — только тогда можно рассчитывать
на самостоятельность в своей деятельности и успешное достижение целей.
Муниципальная власть не является исключением. Эту задачу
можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов, как регулирование отношений муниципальной собственности, приватизация, инвестиционная деятельность, создание
объектов других форм собственности. В частности, регулирование
отношений муниципальной собственности предполагает сочетание
действий по ее формированию и получению доходов. По составу
муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать и состояние местного бюджета.
Одной из форм привлечения финансовых средств на создание
объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования являются инвестиции. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически
не в состоянии выделить финансовые средства на развитие производства и сферы услуг.
Что касается развития предпринимательской, коммерческой
деятельности, то предоставление желающим возможности создавать такие предприятия, а затем получать от них в бюджет соответствующие средства — важнейшее условие становления и укрепления финансово-экономической основы местного самоуправ-
1
ления
вокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с владением, пользованием и
распоряжением муниципальным имуществом, формированием и
исполнением местных бюджетов, пользованием имущественными
правами муниципального образования в интересах населения.
.
Èòàê, экономическая основа местного самоуправления — ýòî ñî-
1
Ñì.: Егоров С.А. Предпринимательская деятельностью. Гарантии реализации
кон-ституционного права граждан на свободное использование своих способностей для занятия данным видом деятельности // Закон и право. 2005. ¹ 7.
С. 69.
156
Глава 5
5.2. Порядок формирования
муниципальной собственности
Муниципальная собственность занимает особое место в составе
экономической основы местного самоуправления. Она признается и
защищается государством наравне с государственной, частной и
иными формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
Муниципальная собственность по своей природе выражает скорее экономическую составляющую отношений, возникающих между органами местного самоуправления в процессе исполнения ими
социально-экономических функций и иными субъектами, обеспечивающими жизнедеятельность муниципального образования, нежели юридическую. Именно муниципальная собственность является экономическим базисом, на основе которого строится здание
социальной защиты населения на территории муниципального образования
государственной собственности
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), установив, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130).
на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципальных образований права
собственника осуществляют органы местного самоуправления; в
случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами,
указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ,
нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований по их специальному поручению от их имени, — юридические лица и граждане.
крепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями
во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления.
во, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего
1
.
Муниципальная собственность не является разновидностью
2
. Конституция РФ определила, что
В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, за-
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущест-
1
Ñì.: Глинка В.И. Определение собственника муниципального имущества //
Юридический мир. 2009. ¹ 4. С. 44—45.
2
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. М., 1995. С. 263.
Экономическая основа местного самоуправления
157
городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
В ст. 50 Закона об общих принципах организации местного
самоуправления конкретизируется, что в собственности муници-
пальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местно-
го значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами
и законами субъектов Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч.
4 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления
федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
В 2014 г., согласно Закону ¹ 136-ФЗ
общих принципах организации местного самоуправления, устанавливающие виды объектов права муниципальной собственности, утратили силу.
Состав муниципальной собственности определяется в уставах
муниципальных образований и специальных правовых актах органов местного самоуправления.
В случаях возникновения у муниципальных образований права
собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам
имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, данное имущество подлежит перепрофили-
1
ÑÇ ÐÔ. 2014. ¹ 22. Ñò. 2770. www.pravo.gov.ru
1
, ч. 2—4 ст. 50 Закона об
158
Глава 5
рованию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
Органы местного самоуправления от имени муниципального
образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией
РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование
физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества
определяются нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления (например, решение Совета депутатов сельского
поселения Колтовское Каширского муниципального района МО
от 16 февраля 2011 г. ¹ 2/1 «Об утверждении Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества сель-
1
ского поселения Колтовское»
) в соответствии с Законом РФ от 4
июля 1991 г. ¹ 1541-1 (ред. 20.12.2017) «О приватизации жилищ-
2
ного фонда в Российской Федерации»
, Федеральным законом от
21 декабря 2001 г. ¹ 178-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О приватизации
3
государственного и муниципального имущества»
и другими федеральными законами. Доходы от использования и приватизации
муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых
для осуществления полномочий по решению вопросов местного
значения.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и
порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений,
утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от
должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
1
Ñì.: Каширские известия. 2011. ¹ 45. 31 мая.
2
ÂÑÍÄ и ВС РСФСР. 1991. ¹ 28. Ст. 959. www.pravo.gov.ru
3
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 4. Ñò. 251. www.pravo.gov.ru
Экономическая основа местного самоуправления
159
Органы местного самоуправления от имени муниципального
образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке,
установленном федеральным законом.
В соответствии с Законом об общих принципах организации
местного самоуправления органы местного самоуправления ведут
реестры муниципального имущества в порядке, установленном
уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Однако данный порядок на сегодняшний
день не установлен, и во многих органах местного самоуправления
эти вопросы регулируются муниципальными правовыми актами.
Например, решение Волгоградской городской Думы от 20 мая
2009 г. ¹ 19/563 «Об утверждении Положения об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества
Волгограда»
¹ 004-20-570972/9 «Об утверждении Положения о Реестре муниципального имущества города Иркутска»
Реестр является составной частью единой муниципальной информационной системы учета объектов недвижимости, построенной на основе единого адресного пространства на территории города и основанной на единых методологических и программнотехнических принципах, содержащей перечни объектов учета, данных о них и картографическую базу данных.
В муниципальных правовых актах о ведении реестра устанавливаются, как правило, общие положения, перечень объектов учета, порядок учета муниципального имущества, основные процедуры ведения реестра, состав и структура реестра, порядок представления информации, содержащейся в реестре, и выдачи выписок из
реестра, заключительные и переходные положения; в некоторых
актах устанавливаются формы реестра муниципального имущества.
В отношении объектов учета реестра можно привести пример
из решения Воронежской городской Думы от 10 июля 2013 г.
¹ 1237-III «Об утверждении Положения о ведении реестра муниципального имущества городского округа город Воронеж»
ствии с названным Положением объектами учета реестра являются:
находящееся в муниципальной собственности городского
1
Городские вести. Царицын — Сталинград — Волгоград. 2009. 20 июня.
2
Ведомости органов местного самоуправления г. Иркутска. 2009. I квартал.
×. I. Ñ. 119.
3
Воронежский курьер. 2013. ¹ 78. 18 июля.
1
, решение Думы г. Иркутска от 29 января 2009 г.
2
.
3
. В соответ-
округа «город Воронеж» недвижимое имущество (земельный
участок, здание, строение, сооружение, объект незавершен-
160
Глава 5
ного строительства, жилое, нежилое помещение, иной
прочно связанный с землей объект, перемещение которого
без соразмерного ущерба его назначению невозможно либо
иное имущество, отнесенное законом к недвижимости);
находящееся в муниципальной собственности городского
округа «город Воронеж» движимое имущество (акции, доли
(вклады) в уставном (складочном) капитале хозяйственного
общества или товарищества; иное не относящееся к недвижимости имущество, первоначальная стоимость которого
превышает 50 тыс. руб.; движимое имущество, находящееся
на учете в муниципальной казне, транспортные средства независимо от стоимости; особо ценное движимое имущество,
закрепленное за автономными и бюджетными муниципальными учреждениями и определенное в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. ¹ 174-ФЗ «Об авто-
1
номных учреждениях»
, Федеральным законом от 12 января
1996 ¹ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; иное имущество, не относящееся к недвижимому и особо ценному
движимому имуществу, первоначальная стоимость единицы
которого не превышает 50 тыс. руб., учитываемое как единый объект);
муниципальные унитарные предприятия, муниципальные
учреждения, хозяйственные общества, товарищества, акции,
доли (вклады) в уставном (складочном) капитале которых
принадлежат муниципальному образованию «городской округ город Воронеж», иные юридические лица, учредителем
(участником) которых является муниципальное образование
«городской округ город Воронеж».
Таким образом, правовое регулирование отношений по поводу
муниципальной собственности осуществляется на федеральном
уровне, на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований в рамках конституций России и субъектов Федерации,
федеральных законов, законов субъектов Федерации, решений
органов местного самоуправления.
Большинство городских муниципальных образований имеет
принятые представительными органами местного самоуправления
положения о муниципальной собственности и реестре муниципальной собственности. Значительная часть нормативных актов
касается вопросов приватизации муниципальной собственности.
1
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. ¹ 174-ФЗ (ред. от 27.11.2017)
«Об автономных учреждениях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) // ÑÇ
ÐÔ. 2006. ¹ 45. Ñò. 4626. www.pravo.gov.ru.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]