Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Возникновение и развитие самоуправления в России
101
В соответствии с Городовым положением все городские обыватели призывались к участию в Городской думе. При этом Городская дума была поставлена в более привилегированное положение
по сравнению с земскими собраниями путем предоставления ей
права принимать обязательные для исполнения постановления
(неполитического характера).
Городская дума назначала выборы городских должностных
лиц, устанавливала городские сборы и налоги, определяла городские расходы, утверждала правила управления городским имуществом, определяла общий порядок действий исполнительной власти в городе. Вопросы в Думе решались простым большинством
голосов.
Городовым положением устанавливался порядок избрания городских дум. Статья 17 предоставляла право участвовать в избрании гласных Городской думы любому жителю города, который
был российским подданным и достиг 25-летнего возраста. Также
от избирателей требовалось владеть недвижимостью в пределах
городской черты и уплачивать с нее налоги в городскую казну либо иметь в городе торговое или промышленное заведение. В качестве дополнительного условия для участия в избирательном собрании выдвигалось требование об отсутствии у горожанина задолженностей по уплате городских сборов.
Как и на земских выборах, женщины и лица моложе 25 лет
могли участвовать в выборах городских дум через своих представителей.
Права участвовать в выборах лишались полицейские, губернские чиновники, банкроты.
На выборах в городскую думу устанавливалась куриальная система. В первый разряд попадали наиболее богатые слои городского
населения, во второй — жители среднего достатка, а в третий —
оставшаяся масса городского населения, самая многочисленная.
Каждый из трех разрядов выбирал одинаковое количество гласных. В итоге имели явное преимущество лица торгового и купеческого сословия.
Характеризуя новые городские органы самоуправления, В.А. Нардова пишет:
Правительство целиком освободило себя от забот о развитии и
управлении городским хозяйством, полностью возложив их на ор-
ганы общественного управления
1
.
1
Ñì.: Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г. //
Великие реформы в России, 1856—1874. М., 1992. С. 231.
102
Глава 3
Местное самоуправление в Российской империи, возникшее
на волне Великих реформ после отмены крепостного права, было
создано сверху, по инициативе правительства, а не народных масс,
что отразилось на его структуре и направлениях деятельности.
В соответствии с господствовавшей хозяйственной теорией местного самоуправления функции последнего были ограничены только хозяйственными вопросами, причем исключительно на местном уровне. Законодательство о выборах было основано на системе цензов. Деятельность органов местного самоуправления подвергалась детальной регламентации со стороны административночиновничьего аппарата.
3.5. Крестьянское общинное самоуправление
в Российской империи
Подавляющее большинство населения Российской империи
составляло крестьянство. После ликвидации крепостного права в
1861 г. правовое положение помещичьих крестьян коренным образом изменилось, они получили личную свободу и возможность
приобщения к гражданским правам. Важное значение приобретала
в новых условиях крестьянская самоорганизация.
Структурным элементом крестьянской самоорганизации являлась крестьянская община, которая существовала в России с древних времен как пережиток родового строя.
Главная функция крестьянской общины в Российской империи состояла в организации социально-экономической жизни
крестьянства и защите их сословных интересов. Община выполняла важные хозяйственные функции.
В основе организации общины лежало самоуправление, регулирование внутриобщинных отношений во многом осуществлялось на базе обычного права.
Основными органами крестьянской общины выступали сельский сход и сельский староста. В сферу деятельности общины входили такие вопросы, как перераспределение земель между крестьянскими хозяйствами, раскладка податей и повинностей, выбор
должностных лиц общины, выплата государству установленных
податей и исполнение натуральных повинностей и т.д.
По Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. официально признавалась
«мирская организация государственных крестьян»
1
Ñì.: ÏÑÇ. Ñîáð. 2. Ò. 36. ¹ 36657.
1
, т.е. община.
Возникновение и развитие самоуправления в России
103
Вышестоящей крестьянской сословной территориальной структурой выступала волость.
На уровне волости главными органами управления являлись
волостной сход, волостной суд, волостное управление, старшина и
писарь, а также волостные судьи. Главную роль играл волостной
ñõîä, который состоял из сельских волостных и должностных лиц,
а также из крестьян — одного представителя от десяти дворов.
К ведению схода подлежало обсуждение и решение следующих
вопросов:
1) раскладка податей между хозяевами;
2) решения об отобрании земли у неисправных плательщиков
всего селения;
3) прием в общество новых членов с правом на земельный
надел;
4) распределение земли на селе;
5) выдача ссуд из общественных магазинов;
6) решения о создании и использовании резервного фонда
продовольствия;
7) сбор налогов в установленные сроки;
8) удаление из общества порочных членов;
9) опека общества над личностью (сиротами), продажа имущества опекаемого обществом лица могла производиться только с
согласия общества;
10) нотариальные функции;
11) выборы волостных должностных лиц и судей волостного су-
да (из крестьян, участвующих в волостном сходе);
12) прочие дела.
Волостное правление являлось коллегиальным исполнитель-
ным органом крестьянского сословного управления, куда входили
все должностные лица волости.
Волостной старшина, который избирался волостным сходом на
срок три года, выполнял полицейские функции, наблюдал за общественным порядком.
Волостной суд представлял собой судебную инстанцию, включен-
ную в общую судебную систему Российской империи, но при этом
являлся сословным крестьянским органом и для решения целого ряда
вопросов использовал местные крестьянские обычаи. Судьи волостного суда избирались из кандидатов от крестьянских общин.
К характерным чертам организации самоуправления в кресть-
янской общине отнесем следующие:
1) власть в общине не была отчуждена от основной массы кре-
стьян;
104
Глава 3
2) коллективные общинные интересы доминировали над инте-
ресами индивидуальными;
3) община несла коллективную ответственность за поведение
каждого из своих членов на основе принципа круговой поруки, в
том числе при взимании государственных платежей;
4) все вопросы община решала на основе обычного права.
Государственная власть использовала общину, выполнявшую
важные социальные функции, в своих интересах, перенеся на нее
проведение рекрутских наборов, раскладку налогов и оброков,
учет недоимок, сбор платежей, в результате чего фискальная
функция общины стала одной из основных.
По мнению Ю.С. Кукушкина и Н.С. Тимофеева, община яв-
лялась низовой единицей самоуправления, и в то же время в качестве административной ячейки она была интегрирована в государственную систему
1
.
В начале ХХ в. в связи с революционными событиями 1905—
1907 гг. отношение правительства к крестьянской общине стало
меняться. Следствием этого стало появление ряда законодательных актов, фактически направленных на разрушение общины.
3.6. Местное самоуправление в последней
четверти XIX — начале ХХ в.
В 1881 г., после убийства «царя-освободителя», императором
российским стал Александр III. В период его правления на смену
реформам пришли контрреформы, под которыми понимается система мероприятий, направленных на усиление правительственного
контроля государственной и общественной жизни. Эти мероприятия затронули и систему местного самоуправления.
Положение о земских участковых начальниках от 12 июня
1889 г. разделило уезды на земские участки, в каждом таком участке учреждалась должность земского участкового начальника,
который назначался из числа потомственных дворян. Земский
участковый начальник выполнял обязанности мирового судьи, а
также следил за крестьянским общественным самоуправлением,
имел право приостанавливать решения сельских сходов.
12 июня 1890 г. было принято новое Положение о губернских
и уездных земских учреждениях. Под влиянием государственной
теории самоуправления было решено включить земские учреждения в состав системы государственных органов управления.
1
Ñì.: Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (ХIХ —
начало ХХI в.). М., 2004. С. 9.
Возникновение и развитие самоуправления в России
105
Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях несколько изменило порядок выборов в земские органы самоуправления. Двухступенчатая система выборов вводилась и для
мелких землевладельцев, а не только для сельских обществ, как
это предусматривала ст. 30 Положения 1864 г.
Согласно новому акту, сословный принцип в земствах усиливался, для этого сокращалось число гласных и изменялся порядок
их выборов. Были сформированы три группы избирателей. В первую группу входили дворяне всех категорий, во вторую — все прочие избиратели и юридические лица, в третью — крестьяне. Крестьяне избирали на своих сходах лишь кандидатов в гласные. Из
их числа губернатор назначал устанавливаемое в расписании число
гласных. В итоге дворяне получили абсолютное преимущество в
земских учреждениях, а большая группа лиц (духовенство, церковный приход, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие землей на правах частной собственности, владельцы торговых
и промышленных заведений, купцы, лица иудейского вероисповедания) совсем лишилась избирательных прав. Состав губернских
гласных складывался в 1897 г. по сословиям следующим образом:
дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7, крестьяне —
1,8%. Вместе с тем общее число гласных от каждого уезда было
уменьшено на 1%
В целом по новому Положению земские учреждения лишались
своего прежнего статуса органов общественного самоуправления и
становились частью системы государственного управления. Соответственно изменялось и правовое положение земских служащих,
многие из которых превращались государственных чиновников.
Новое законодательство о земском самоуправлении имело и
положительные черты:
1) произошло расширение компетенции земств, в том числе и
перечня вопросов, по которым земства могли издавать обязательные постановления;
2) произошло расширение круга избиравшихся лиц;
3) было восстановлено в полном объеме право земств на бесплатную пересылку корреспонденции.
После принятия Закона 1890 г. практическая деятельность
земских учреждений не ослабла, а активизировалась. Земские
больницы фактически оказались почти единственными лечебными
учреждениями, где сельское население могло получать медицинскую помощь. В рамках оказания ветеринарной помощи сельскому населению земства вели успешную борьбу с эпидемией чумы,
1
Ñì.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России.
Òóëà, 1992. Ñ. 25.
1
.
106
поразившей крупный рогатый скот во многих местностях России:
устраивали лечебницы для скота, начинали делать прививки.
Контрреформы привели к изменениям и в системе городского
самоуправления, что проявилось в новом Городовом положении
от 11 июня 1892 г.
Имущественный ценз в новом положении существенно повысился. Новые требования для участия в городских выборах лишили избирательных прав не только рабочих и интеллигенцию, но
также и часть владельцев недвижимости и даже некоторых промышленников. Было расширено число лиц, не имевших права
принимать участие в выборах. Теперь к ним относились, например, служители всех конфессий.
Новое Городовое положение отменило прежнюю трехступенчатую куриальную систему выборов, предусмотренную для формирования городских дум, заменив ее одним избирательным собранием.
В целом контрреформы местного самоуправления 1890-х годов
привели к существенному ограничению возможностей участвовать
в самоуправлении всех сословий Российской империи, за исключением дворян и представителей крупной буржуазии.
Начало ХХ в. стало периодом важных изменений в российской
государственности, когда под влиянием революционных событий
1905—1907 гг. самодержавная власть была вынуждена пойти на
некоторые изменения государственной системы, на расширение
прав и свобод российских подданных.
Изменения в системе государственной власти потребовали и
совершенствования системы местного самоуправления, приспособления ее к действительным потребностям развития страны.
Решение проблемы повышения эффективности деятельности
органов местного самоуправления многие представители общественности видели в расширении круга лиц, обладающих избирательными правами, что вполне соответствовало новому правительственному курсу после введения в действие Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г.,
провозгласивших гражданские права населения империи и учредивших Государственную думу. Последовательным продолжением начатых преобразований сторонники реформ считали введение всеобщего и равного избирательного права на всех выборах,
в том числе и местных.
Как писал на страницах журнала «Вестник Европы» профессор
М.К. Ковалевский, города должны иметь право самостоятельно,
независимо от правительства определять порядок проведения выборов в собственные органы самоуправления, в том числе уста-
Глава 3
Возникновение и развитие самоуправления в России
107
навливать необходимые требования к выборщикам и кандидатам в
гласные городских дум
Необходимо отметить, что в это время дворянское сословие, несмотря на законодательные меры по поддержанию его ведущей роли в земствах, стремительно разорялось и теряло возможность участвовать в земских выборах и деятельности учреждений самоуправления. С каждыми новыми выборами число дворян, принимающих
участие в земских выборах гласных, становилось все меньше. В отдельных губерниях земские учреждения фактически исчезли как
местный институт власти, существуя только юридически.
Государственная власть предпринимала попытки усовершенствовать законодательство по формированию городских дум и земских учреждений. Примером крупного нововведения стало вступление в действие 8 июня 1903 г. Положения об общественном
управлении города Санкт-Петербурга. Данное положение незначительно изменило состав избирателей, дополнив его лишь нанимателями дорогих квартир. Избиратели разделялись для производства выборов гласных в Думу на два разряда по имущественному
признаку: в первый входили избиратели, уплачивали наибольшее
количество городских сборов, все остальные причислялись ко второму разряду. Первая группа избирателей выбирала 1/3 гласных,
вторая — остальные 2/3 гласных. Подобным способом возрождалась в определенной степени устаревшая куриальная система, которая существовала в Российской империи в период действия Городового положения 1870 г.
Привлекает внимание закрепление указанном акте образовательного ценза для гласных, которые должны были иметь образование, соответствующее уровню не ниже городского училища. Установление данных требований могло повысить образовательный
уровень депутатов Городской думы.
Еще одним изменением в правовой базе организации местного
самоуправления стал императорский Указ от 5 октября 1906 г. Он
предоставил крестьянам, соответствующим установленному земельному цензу, право на участие в земских избирательных съездах мелких землевладельцев, вне зависимости от их участия в выборах гласных от сельских обществ. Также указ отменил правило
об утверждении гласных от сельских обществ губернатором, передав это право самим избранным кандидатам.
После учреждения Государственной думы появилось много
проектов реформирования местного самоуправления. Большинст-
1
Ñì.: Ковалевский М.К. К вопросу о реформе городского самоуправления //
Вестник Европы. 1914. Кн. 8. С. 332—340.
1
.
108
во российских политических партий начала ХХ в. также представили свои проекты реформирования земского и городского самоуправления.
Например, основным требованием конституционнодемократической партии (партии кадетов) стало требование о введении всеобщих выборов при тайном голосовании.
Октябристы также предлагали снизить возраст, необходимый
для участия в выборах, до 21 года и отменить деление населения
на курии, сохранив при этом имущественный ценз.
Перед Февральской революцией 1917 г. местные программы
всех основных политических партий страны (кадетов, эсэров,
большевиков, меньшевиков), кроме партии октябристов, содержали требования всеобщих, равных, прямых и тайных местных выборов и расходились лишь в некоторых несущественных оговорках
по вопросу введения подобных выборов, например в минимальном возрасте для участия в них.
В целом в начале ХХ в., несмотря на деятельность Государственной думы, в Российской империи так и не произошло какихлибо важных изменений в законодательстве о формировании местного самоуправления.
Глава 3
3.7. Местное самоуправление в республиканский
период
В результате Февральской революции 1917 г. произошел переход от монархической к республиканской форме правления, что
сразу же значительно повысило общественный интерес к вопросам
развития местного самоуправления.
Развитие местного самоуправления в недолгий период правления Временного правительства происходило по двум основным
направлениям:
приспособление к новым условиям уже существовавших и
при монархии органов и структур самоуправления;
создание новых институтов самоуправления, в том числе и в
процессе политического творчества народных масс.
В рамках первого направления новое правительство провело определенные преобразования земских и городских органов самоуправления. Были расширены полномочия этих органов, изменен порядок
их взаимодействия с государственной властью, изменена система выборов на основе всеобщего и равного избирательного права.
В рамках второго направления возникали ранее не известные
общественные комитеты самой различной направленности, а так-
Возникновение и развитие самоуправления в России
109
же Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Движение по созданию местных Советов приобрело широкий характер,
что позволило В.И. Ленину характеризовать возникшую весной
1917 г. ситуацию как «двоевластие», под которым он понимал наличие наряду с властью Временного правительства власти Советов.
Процесс самоорганизации общества после революции 1917 г.
происходил в отсутствие соответствующей нормативно-правовой
базы и характеризовался неупорядоченностью и возникновением
разнообразных и неустойчивых форм самоуправления.
После Октябрьской революции 1917 г. новая власть принялась
активно разрушать остатки прежнего государственного аппарата, а
вместе с ним и прежние структуры местного самоуправления.
Идея диктатуры пролетариата не допускала самостоятельности для
самоуправляющихся общественных структур. В то же время в первый период существования советской власти новые структуры самоуправления, такие как комитеты бедноты, возникали повсеместно. В то же время такие органы, как Советы, полностью признаваемые и поддерживаемые новой властью, были включены именно
в систему государственной власти и выстроены в своего рода властную пирамиду, что лишило их права называться органами местного самоуправления. Возникло явное противоречие: Советы имели необычайно широкие полномочия в решении местных вопросов (под партийным контролем) и в то же время не являлись органами местного самоуправления, так как относились к органам
государственной власти.
Идеи отделения структур местного самоуправления от органов
государственной власти получили свое дальнейшее развитие в нашей стране в период «перестройки». В 1990 г. был принят Закон
СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР».
В соответствии с данным актом система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (Советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные,
квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а
также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные
формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет,
поселок (район), город (район в городе).
В законе определялись принципы деятельности органов местного самоуправления:
волеизъявление народа через Советы народных депутатов и
местные референдумы;
110
соблюдение действующих законов;
самостоятельность и независимость Советов при одновре-
менной их ответственности за решение вопросов местной
жизни;
защита прав и законных интересов граждан;
гласность и учет общественного мнения;
сочетание местных и государственных интересов.
В Российской Федерации местное самоуправление было введено Законом от 6 июля 1991 г.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте характеристику самоуправления в период создания Древнерусского государства.
2. Как формировались губернские земские собрания?
3. Какой правовой статус имели уездные земские управы?
4. Каковы особенности самоуправления и административно-территориального управления в период создания Московского
централизованного государства?
5. Раскройте сущность реформ Петра I.
6. Каковы особенности реформ в области административнотерито-риального управления и сословного самоуправления в
период Екатерины II?
7. Дайте характеристику местного управления и самоуправления в
России первой половины XIX в.
8. Дайте характеристику реформ системы местного самоуправления второй половины XIX в. Обозначьте основные этапы развития системы местного самоуправления.
9. Каковы особенности развития институтов самоуправления в
России в XX в.?
Глава 3
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]