Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 4
знать:
уметь:
владеть:
ПРАВОВАЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ
ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
LEGAL AND TERRITORIAL BASIS
OF LOCAL GOVERNMENT
Ключевые слова: международные правовые акты, Европейская хартия,
федеральное законодательство, законодательство субъектов
РФ, правовая основа, территориальная основа, устав муниципального образования, городское поселение, городской округ,
сельское поселение, муниципальный район, закрытое административно-территориальное образование
В результате изучения данной главы обучающиеся должны
основные понятия — «правовая основа местного самоуправления», «территориаль-
основа местного самоуправления», «устав муниципального образования», «внутриго-
ная
родская территория города федерального значения», «наукоград» и др.
значение и роль правовой основы местного самоуправления
законодательство Российской Федерации в области местного самоуправления
законодательство субъектов Федерации в области местного самоуправления
общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере местного
самоуправления
виды муниципальных образований в Российской Федерации
оперировать категориями территориальной и правовой основ местного само-
управления
различать и толковать содержание нормативных актов различного уровня
анализировать характеристики видов муниципальных образований
отличать вопросы местного значения во взаимосвязи с содержанием территориаль-
ной основы местного самоуправления
давать квалифицированные
вового регулирования основ и органов местного самоуправления
признаками классификации нормативных актов в сфере местного самоуправления
навыками работы с законодательными и иными правовыми актами
особенностями организации местного самоуправления в наукоградах, на пригра-
ничных территориях, в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных
юридические заключения, касающиеся вопросов пра-
образованиях
112
Глава 4
методами структурного анализа видов муниципальных образований и соответст-
вующих вопросов местного значения
навыками сбора, анализа информации для реализации муниципальных право-
вых норм
4.1. Правовая основа местного самоуправления:
международные правовые акты,
федеральное, региональное и местное
законодательство
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно
лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые
в совокупности составляют его основы — правовую, территориальную, организационную, экономическую.
Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, которая достигается с помощью муниципальных норм. Нормы муниципального права упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления,
охраняют их и способствуют развитию новых общественных отношений.
Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются следующие важнейшие вопросы местного самоуправления:
организация и деятельность его органов;
управление муниципальной собственностью;
формирование, утверждение и исполнение местных бюдже-
òîâ;
установление местных налогов и сборов;
осуществление охраны общественного порядка.
Правовая основа местного самоуправления — это совокупность
юридических норм, регулирующих общественные отношения,
возникающие в процессе организации и деятельности местного
самоуправления.
В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативные правовые акты, которые с учетом различных
уровней правового регулирования можно разделить на группы:
1) Конституция РФ, 2) федеральные, 3) региональные, 4) местные.
Кроме того, необходимо учитывать акты международного права,
которые образуют особый наднациональный уровень (международные акты).
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
113
Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. в ст. 4 содержит перечень нормативных актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.
Конституция Российской Федерации. Конституция — основной
источник любой отрасли права, муниципального в том числе, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организации общества и государства. В Конституции РФ 20 из
137 статей содержат нормы, регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, составляющие основу конституционного строя, утверждающие народовластие, равенство
всех форм собственности, гарантии такой важной структуры государства, как местное самоуправление.
Народ, как следует из текста Конституции РФ, осуществляет
свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Равным образом признаются и защищаются все формы собственности, в том числе муниципальная (ч. 2
ст. 8), включая муниципальную собственность на землю (ч. 2
ст. 9). Местному самоуправлению гарантируется самостоятельность в пределах собственных полномочий, его органы не входят в
систему государственных (ст. 12); органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ
(ч. 2 ст. 15).
Ряд важных конституционных норм связан с деятельностью
местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека
и гражданина, поскольку они определяют смысл, содержание и
применение законов, а также деятельность всех органов государства, в том числе местного самоуправления (ст. 18). В развитие
этого принципиального положения Конституция РФ закрепляет
право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32).
Конституцией РФ предусмотрено участие органов местного
самоуправления в осуществлении таких прав граждан, как право
на жилище (ч. 2 ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1—2 ст. 41), на образование (ч. 2—3 ст. 43).
Существенной гарантией защиты прав и свобод является право
гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной нормой, обеспечивающей каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, и обязывающей органы местного самоуправления предоставлять такую возможность (ч. 2 ст. 24).
114
Еще ряд норм, содержащихся в Конституции РФ, непосредственно затрагивает вопросы реализации местного самоуправления.
Так, установление общих принципов организации органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению России и
субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72), как и право республик
устанавливать свои государственные языки, которые в органах местного самоуправления употребляются наравне с государственным
языком России (ст. 68).
Конституция РФ в гл. 8 закрепляет наиболее важные принципиальные положения, определяющие его основные цели, сущность и механизм осуществления. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется гражданами
путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления (ст. 130).
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных
образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом, статус и границы которых изменяются с учетом мнения населения (ст. 131).
Структура органов местного самоуправления определяется населением в соответствии с общими принципами, установленными
федеральным законом (ст. 131).
Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах
компетенции и могут наделяться федеральным законом, законом
субъекта Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передач необходимых ресурсов. Органы местного
самоуправления и органы государственной власти входят в единую
систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в
интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ст. 132).
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, а также запретом на ограничение прав местного
самоуправления (ст. 133).
Нормативные правовые акты федерального уровня. Ê íèì îòíî-
сятся, прежде всего, федеральные законы, закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления, а также акты Президента РФ, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ и др.
В сфере государственного регулирования местного самоуправления основным нормативным правовым актом является Закон об
Глава 4
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
115
общих принципах организации местного самоуправления, отменивший ряд правовых актов, ранее регулировавших местное самоуправление на федеральном уровне. Этот закон по объему нормативно-правового регулирования занимает главенствующее положение в системе законодательства, регулирующего организацию
и деятельность местного самоуправления. Он развивает конституционные начала местного самоуправления, определяет его основные
понятия, единые принципы формирования и развития правовой,
территориальной, организационной и финансово-экономической
основ местного самоуправления, конкретизирует содержание гарантий муниципальной деятельности, регламентирует порядок образования и деятельности органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей муниципальных образований, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и контроль за их деятельностью.
Закон разграничивает полномочия в области местного самоуправления между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, определяет
предметы ведения местного самоуправления, служит реальной основой для формирования и развития системы местного самоуправления на конкретной территории.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления также затрагивает весьма широкий круг отношений в сфере местного самоуправления. Оставаясь рамочным, он более конкретно решает многие вопросы в этой сфере, подробнее определяет пределы полномочий муниципальной власти, по-новому формулирует принципы территориальной организации местного самоуправления, устанавливая обязательность формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах.
Закон разграничивает и закрепляет за каждым уровнем местного самоуправления определенные полномочия по решению
вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Замысел инициаторов этого закона в том, чтобы принять единственный правовой документ, который определит на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления, создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Федерации, перевести нормативное
регулирование ряда вопросов в сфере местного самоуправления с
регионального на федеральный уровень.
Большое значение имеет Федеральный закон от 26 ноября
1996 г. ¹ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы мест-
116
Глава 4
ного самоуправления»1. Он устанавливает правовые нормы, обеспе-
чивающие реализацию этих прав граждан в субъектах Федерации,
не осуществивших законодательное регулирование данного вопроса в соответствии с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
В этих целях Закон об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления утвердил Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации.
Часть 1 ст. 1 закона устанавливает исчерпывающий перечень
возможных случаев нарушения конституционных прав граждан
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления,
когда к правоотношениям необходимо применять нормы данного
закона:
законодательным (представительным) органом субъекта Фе-
дерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
представительным органом местного самоуправления или на
местном референдуме не принят устав муниципального образования;
в муниципальном образовании отсутствует выборный пред-
ставительный орган местного самоуправления;
полномочия органов местного самоуправления осуществля-
ются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
законом субъекта Федерации не установлен порядок образо-
вания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
истекли установленные сроки полномочий выборных орга-
нов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления;
выборы депутатов представительных органов местного само-
управления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы,
не назначены уполномоченным органом или должностным
лицом в установленные сроки;
1
Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. ¹ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. ¹ 49. Ст. 5497; с посл.
изм. и доп.: ÑÇ ÐÔ. 2014. ¹ 23. Ñò. 2931.
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
117
отсутствуют органы или должностные лица, уполномочен-
ные назначить выборы депутатов представительных органов
местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
муниципальные образования упразднены, объединены или
преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
органы местного самоуправления упразднены или саморас-
пущены в порядке, противоречащем законодательству, либо
фактически перестали исполнять свои полномочия;
в нарушение законодательства не реализуются конституцион-
ные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления муниципального образования.
Существенное значение для применения Закона об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления имеет вопрос о территориях,
на которых осуществляется местное самоуправление в границах
субъекта Федерации. Если субъектом Федерации уже определены
территории местного самоуправления и установлен порядок создания муниципальных образований, закон применяется в части,
не урегулированной законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Принятие и применение Закона об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления не изменили компетенции ни субъектов Федерации, ни муниципальных образований.
Этот закон основан на существующих конституционных нормах, позволяющих федеральной законодательной власти устранять
нарушения конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, полностью сохраняя соответствующие полномочия субъектов Федерации и муниципальных образований для необходимости правового урегулирования.
Одним из важных нормативных правовых актов федерального
уровня является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», который имеет прямое
действие и применяется на всей территории России, внося изменения в соответствующую компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
Часть 6 ст. 1 этого закона гласит, что «федеральные законы,
конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации,
иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах,
118
Глава 4
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной
нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы
настоящего Федерального закона».
С вступлением в силу этого закона принцип выборности органов местного самоуправления получил более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.
Большую роль в правовом регулировании местного самоуправления играет Федеральный закон от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ «О муни-
ципальной службе в Российской Федерации», которым установлены:
1) понятие муниципальной службы и принципы ее финанси-
рования;
2) должности муниципальной службы и их классификация;
3) основы правового положения (статуса) муниципального
служащего;
4) порядок поступления на муниципальную службу, ее про-
хождения и прекращения;
5) общие принципы оплаты труда муниципального служащего;
6) гарантии, предоставляемые муниципальному служащему.
Порядок государственной регистрации уставов муниципальных
образований определен Федеральным законом от 21 июля 2005 г.
¹ 97-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
только процедуру их регистрации в уполномоченном федеральном
органе исполнительной власти (на сегодня это Министерство юстиции Российской Федерации), но и форму ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.
Среди правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, также следует назвать указы Президента РФ: от
13 мая 2010 г. ¹ 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»
2
; от 28 апреля 2008 г. ¹ 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов»
1
ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 30 (÷. 1). Ñò. 3108. www.pravo.gov.ru
2
ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 20. Ñò. 2432. www.pravo.gov.ru
3
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 18. Ñò. 2003. www.pravo.gov.ru
1
, который устанавливает не
3
; от 2 ноября
Правовая и территориальная основы местного самоуправления
119
2007 г. ¹ 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации
по развитию местного самоуправления»
¹ 1370 «Об утверждении Основных положений государственной
политики в области развития местного самоуправления в Россий-
2
ской Федерации»
; от 6 февраля 2006 г. ¹ 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным
домом»
3
; от 12 августа 2004 г. ¹ 410 «О порядке взаимодействия
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления с территориальными органами
федерального органа исполнительной власти, уполномоченного
по контролю и надзору в области налогов и сборов»
2007 г. ¹ 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по
развитию местного самоуправления»
«Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
кабря 2009 г. ¹ 1382 «Об утверждении Положения об Управлении
Президента Российской Федерации по вопросам государственной
службы и кадров»
7
; от 13 мая 2010 г. ¹ 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энерге-
8
тической эффективности»
ного самоуправления»
; îò 10 èþíÿ 2012 ã. ¹ 805 «Î Äíå ìåñò-
9
.
Важную роль в регулировании местного самоуправления играют
и нормативные правовые акты Правительства РФ. Так, нормативными правовыми актами Правительства РФ может быть предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета бюджетам субъектов Федерации в целях поощрения лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по
организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований.
Ведение федерального регистра муниципальных нормативных
правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным
1
; от 15 октября 1999 г.
4
; от 2 ноября
5
; от 28 апреля 2008 г. ¹ 607
6
; îò 4 äå-
1
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 45. Ñò. 5462. www.pravo.gov.ru
2
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 42. Ñò. 5011. www.pravo.gov.ru
3
Российская газета. 2006. 22 февраля. www.pravo.gov.ru
4
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 33. Ñò. 3497. www.pravo.gov.ru
5
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 45. Ñò. 5462. www.pravo.gov.ru
6
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 18. Ñò. 2003. www.pravo.gov.ru
7
ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 49 (÷. 2). Ñò. 5922; 2011. ¹ 4. Ñò. 572.
8
ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 20. Ñò. 2432. www.pravo.gov.ru
9
ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 24. Ñò. 3141. www.pravo.gov.ru
120
Глава 4
органом исполнительной власти в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. ¹ 657 «О
ведении федерального регистра муниципальных нормативных
правовых актов»
Значительную роль в реформе местного самоуправления сыграл
вступивший в силу 27 мая 2014 г. Федеральный закон ¹ 136-ФЗ
«О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»
закону, были введены два новых вида муниципальных образований:1) городской округ с внутригородским делением и 2) внутригородской район, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации. Полномочия органов местного самоуправления таких округов и районов по решению вопросов последнего могут разграничиваться между ними региональным законом.
Состав муниципального имущества районов определяется законами
субъектов Федерации, уставами округов и районов.
Представительный орган района избирается на муниципальных
выборах. Представительные органы округов формируются двумя способами. П е р в ы й способ — из состава представительных
органов районов (законом региона может быть установлена норма
представительства районов, входящих в состав округа, исходя из
численности населения районов). В т о р о й способ — избрание на
муниципальных выборах. Кроме того, были приняты нормы в отношении главы муниципального образования. В соответствии с законом региона и уставом муниципального образования он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В первом случае глава
муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Во втором — исполняет полномочия председателя
представительного органа муниципального образования.
В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из со-
1
Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 ¹ 657 (ред. от 26.03.2018)
«О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых
актов» (вместе с «Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов») // СЗ РФ. 2008. ¹ 38. Ст. 4301.
http://www. pravo.gov.ru
2
ÑÇ ÐÔ. 2014. ¹ 22. Ñò. 2770. www.pravo.gov.ru
1
.
2
. Согласно этому
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]