Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

1 / 501 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

И.В. Упоров, О.В. Старков

Муниципальное

право

Российской Федерации

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом

образования и науки в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по направлению подготовки 030900.62 «Юриспруденция».

Квалификация (степень) «бакалавр»

Рекомендовано Учебно-методическим центром

«Профессиональный учебник» в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по направлению подготовки 030900.62 «Юриспруденция».

Квалификация (степень) «бакалавр»

————————

Соответствует Федеральным государственным

образовательным стандартам третьего поколения

Москва  20

ÓÄÊ [34:352](470+571)(075.8) ÁÁÊ 67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-1 Ó67

доктор юридических наук, кандидат исторических наук,

(профессор Финансового университета при Правительстве РФ)

доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов

(профессор кафедры социально-экономических дисциплин

филиала Кубанского государственного университета в г. Славянск-на-Кубани)

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,

кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Рецензенты:

профессор О.Н. Петюкова

Упоров, Иван Владимирович.

Ó67 Муниципальное право Российской Федерации: учебник

для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / И.В. Упоров, О.В. Старков. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 519 с. — (Серия «Юриспруденция для бакалавров»). I. Старков, Олег Викторович.

ISBN 978-5-238-02596-4

Агентство CIP РГБ

С учетом последних изменений в законодательстве раскрываются основные темы учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации». Теоретические вопросы освещаются с учетом правоприменительной практики в конкретных муниципальных образованиях. Значительное внимание уделяется проблемам реформы местного самоуправления, осуществляемой в России.

Для бакалавров и специалистов, студентов юридических вузов. Может быть полезным для профессорско-преподавательского состава, адъюнктов, а также для практических работников органов местного самоуправления.

ÁÁÊ 67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-1

ISBN 978-5-238-02596-4

издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

Введение

Муниципальное (лат. municipium — самоуправляющаяся община) право как учебная дисциплина введено в учебные планы юридических вузов и факультетов сравнительно недавно — после распада СССР. А с середины 1990-х годов муниципальное право стало предусматриваться Государственным образовательным стандартом для юридических вузов как обязательный предмет. Ранее вопросы, относящиеся к сфере местного управления, рассматривались в рамках конституционного (государственного) права, а в СССР деятельность местных органов власти изучалась в рамках учебной дисциплины «Советское строительство».

Обособление муниципального права и как самостоятельной отрасли права, и соответственно как учебной дисциплины вполне закономерно и вписывается в стратегию развития российского общества, определенную Конституцией России 1993 г. Основной закон нашей страны подчеркивает, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть осуществляется на разных уровнях — федеральном, региональном и местном. Местная (муниципальная) власть наиболее приближена к населению и решает многие повседневные вопросы. Знание муниципального права является непременным условием эффективной работы юриста, учитывая, что муниципальное право, будучи комплексной отраслью, сопрягается со многими другими отраслями права — гражданским, земельным, градостроительным, налоговым, бюджетным и т.д.

Предлагаемый учебник подготовлен с учетом последних изменений в муниципальном законодательстве и содержит все основные темы учебного курса. Теоретические положения иллюстрируются примерами из правоприменительной практики. Авторы обозначают также проблемы, с которыми сталкивается местное самоуправление в различных сферах деятельности, приводят сведения о различных вариантах их решения.

Материал подается в контексте реформы местного самоуправления, которая перманентно и противоречиво осуществляется в России на протяжении уже более десяти лет. Авторы сочли необходимым сделать исторический экскурс в развитие института местного самоуправления в нашей стране, поскольку очень важно в современном положении местного самоуправления видеть его истоки. Так, относительное пассивное участие граждан в решении вопросов местного значения в немалой степени объясняется тем, что в нашей стране несколько столетий (до отмены крепостного права) основная

часть населения была вообще выключена из участия в управлении государством. Студентам предлагается также материал о развитии местного самоуправления в ряде зарубежных стран, которые имеют богатый опыт.

Важно заметить, что учебник включает в себя краткий учебный курс. Поэтому эффективное усвоение материала возможно только с использованием дополнительной, и прежде всего нормативно-правовой, литературы. Как минимум необходимы тексты ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований (городского округа, муниципального района или поселения).

В учебнике приводится большое количество законодательных и иных правовых актов. При обращении к ним год издания, как правило, не указывается, поскольку большинство актов неоднократно подвергались изменениям и дополнениям, но важно, что все акты являются действующими на момент сдачи учебника в печать (за исключением актов исторического характера и актов, в отношении которых делается примечание). Такой подход обусловлен тем, что современные электронные технологии позволяют при необходимости без каких-либо сложностей найти любой правовой акт.

Авторы, безусловно, не претендуют на полноту изложения материала и будут благодарны за замечания и предложения.

В результате освоения учебной дисциплины студент должен

знать

 основы теории муниципального права;

 источники и формы муниципального права;

 сущность и особенности правового регулирования основных муни-

ципально-правовых институтов (муниципальное образование, вопросы местного значения, муниципальный контроль, местный бюджет, муниципальная собственность и др.);

 статус и полномочия органов и должностных лиц местного само-

управления;

уметь

 логически грамотно и последовательно излагать вопросы по всем

темам муниципального права;

 формировать и обосновывать свою точку зрения по имеющимся в

муниципальном праве проблемам;

 применять полученные знания на практике;

владеть

 юридическими понятиями и категориями по муниципальному праву;

 навыками работы с нормативными правовыми актами, регулирую-

щими муниципально-правовые отношения.

Глава

знать

уметь

владеть

В результате изучения данной главы студент должен

 понятие и сущность местного самоуправления

 содержание основных теорий местного самоуправления

 ориентироваться в системе взаимоотношений местного самоуправ-

ления с государственной властью и гражданским обществом

 отграничивать местное самоуправления как властный институт от

самоуправления в иных сферах социально-экономической жизни

 структурой властеотношений в Российской Федерации

 знаниями о признаках местного самоуправления

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

Местное самоуправление: понятие, теории и сущность Местное самоуправление и публичная власть Местное самоуправление и гражданское общество

1.1. Местное самоуправление:

понятие, теории и сущность

В муниципальном праве Российской Федерации исходной, базовой, ключевой является категория «местное самоуправление», на основе которой формируются все принципы и институты муниципального права. Без уяснения понятия местного самоуправления невозможно в должной мере понять последующие темы курса муниципального права.

Прежде чем обратиться к изложению данного вопроса, следует оговорить несколько вещей.

1. Категория «местное самоуправление» является предметом исследования различных наук — правовой, социологической, экономической, финансовой, управленческой и т.д. Но и в правовой науке местное самоуправление является предметом анализа не только муниципального права, но и конституционного, админист-

Глава 1

ративного, финансового, градостроительного, земельного права и т.д., соответственно и правовое регулирование местного самоуправления осуществляется нормами различных отраслей законодательства, и данное обстоятельство характеризует муниципальное право как комплексную отрасль права (об этом подробнее речь пойдет в следующей главе). Однако только в муниципальном праве, если иметь в виду правовую сферу, местное самоуправление является центральным звеном.

2. Термин «местное самоуправление» перекликается с такими терминами, как «студенческое самоуправление», «школьное», «детское», «самоуправление трудового коллектива», «территориальное самоуправление» и т.д. В отличие от всех этих и подобных структур «местное самоуправление» имеет публичный характер, т.е. непосредственно включается в систему управления обществом, государством — наряду с федеральным и региональным управлением. Исходя из этого, местное самоуправление обладает, как будет показано, свойствами публичной (государственной) власти, чего в России нет и не может быть ни у каких других структур, обозначаемых как «самоуправление» (все они имеют непубличный, т.е. частный, характер, и соответственно их деятельность основывается на уставах и иных локальных актах, не являющихся правовыми актами).

3. Местное самоуправление, как видно из самого названия, функционирует на местном уровне, наиболее приближенном к жителям городов и сел, которые посредством органов и должностных лиц местного самоуправления решают свои повседневные вопросы, находящиеся в компетенции местного самоуправления (устройство ребенка в школу и получение им среднего образования, организация общественного транспорта, утилизация бытовых отходов и т.д.). При этом население на местном уровне в отличие от федерального или регионального уровня имеет более широкие возможности непосредственно влиять на принятие соответствующих решений (публичные слушания, собрания, сходы и другие формы), и поэтому в местном самоуправлении находят отражение элементы гражданской активности, т.е. гражданского общества.

Èòàê, местное самоуправление теснейшим образом связывается

одновременно с государственным управлением (в широком его понимании) и гражданским обществом. Это очень важный тезис, к которо-

му мы еще вернемся.

Политическое, а затем и научное целенаправленное осмысление

категории «местное самоуправление» в нашей стране началось в XIX в.

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

(хотя фактически самоуправленческие структуры стали появляться вместе с развитием государственности, т.е. с периода Древнерусского государства, а термин «местное самоуправление» в официальных документах был введен в 1785 г. — при Екатерине II, о чем подробнее см. в третьей главе данного учебника).

Так, в проекте Конституции декабриста Муравьева под органом местного самоуправления предусматривалась «авторитетная и сильная власть, освященная голосами всего активного населения и несущая в себе гарантию социального порядка». К. Маркс отмечал, что «сердцевиной самоуправления являются граждане, олицетворяющие реальную власть». А.И. Герцен писал о том, что самоуправленческие общины являются традиционными для российского народа и через их развитие возможно достижение социалистических идеалов.

Как видно, здесь акцент делается на «активности населения» как на элементе гражданского общества, т.е. на политическом аспекте, что, впрочем, неудивительно, учитывая, что декабристское движение было, прежде всего, оппозиционным политическим движением. Маркс известен своими непревзойденными политико-экономическими трудами, а Герцен был политическим публицистом.

Однако позже с развитием в России общественных наук приоритеты стали смещаться, и со второй половины XIX в. в России стали звучать более рациональные мысли.

Приведем высказывания ряда ученых-государствоведов того времени.

Например, А.В. Васильчиков полагал, что «самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления… Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями» (1870).

В.П. Безобразов не считал нужным усложнять категорию местного самоуправления, сводя его к элементу государственной организации (1882).

Глава 1

Б.Н. Чичерин связывал местное самоуправление с общиной, «представляющей собой союз местных жителей во имя общих интересов… Община может рассматриваться в трояком отношении:

1) как местный союз в отношении к своим членам;

2) как юридическое лицо, владеющее известным имуществом;

3) как центр управления» (1894).

М.А. Курчинский считал, самоуправление представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом (1907).

По мнению Н.И. Лазаревского, «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» (1910).

С точки зрения В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением (1917).

Такого рода подходы имели место и в западноевропейской мысли. Например, П. Ашлей определял местное самоуправление как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву (1910).

Если обобщить, то местное самоуправление, как видно, рассматривается с точки зрения управления общественными делами и с точки зрения полномочий местного самоуправления, определяемых в контексте функционирования общин.

В результате совокупное исследование данной темы в конце XIX — начале XX в. (к тому времени идеи демократии уже получили достаточное признание) позволило сформировать несколько теорий (моделей) местного самоуправления, которые до сих воспроизводятся в современных учебниках, поскольку принципиально новых теорий до настоящего времени не разработано. Основными из них являются следующие.

1. Общинная теория местного самоуправления (теория свободной

общины, или теория естественных прав общины) определяет, что пра-

во общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Данная теория, как видно, опирается на концепцию естественного права и соответственно исходит из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией. При этом права общины на

Местное самоуправление в структуре общественных отношений

самоуправление выводятся из самой природы общины как таковой. При обосновании свободы и независимости общины рассматриваемая теория использовала, в частности, опыт средневековых общин — вольных городов, их противостояние с феодальным государством. Согласно этой теории, предполагаются: избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение полномочий на те, которыми ведает община, т.е. собственные полномочия, и полномочия, которые поручаются общине государством; неправомочность вмешательства государственных органов в собственную компетенцию общины.

Однако к началу ХХ в. эта теория в практическом плане уже не могла быть реализована полностью, поскольку невозможно обосновать неотчуждаемость прав территориальных самоуправляющихся единиц, установленных государством, с одновременной ссылкой на их естественный характер. Общины вынуждены были признать необходимость государства и зависимость от него и тем самым общины пожертвовали частью своей свободы.

2. Общественная (общественно-хозяйственная) теория местного

самоуправления исходит также из противопоставления общины и

государства, а точнее, из принципа признания за местными сообществами свободы осуществления своих задач. Однако здесь ключевым является не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственная, преимущественно хозяйственная, природа местного самоуправления. Данная теория полагает, что самоуправление — это прежде всего заведование местным хозяйством, т.е. собственными делами общины. Поскольку эти дела по своему характеру исключительно хозяйственные, а не политические и не правовые, то государству нет надобности вмешиваться в собственные дела общины (вмешательство возможно, когда возникают вопросы иного характера, например, на территории общины совершается преступление, и тогда здесь вмешивается государство, используя свои государственно-правовые механизмы). Тем самым предполагалось сведение к минимуму надзора государства над местным самоуправлением. В России данная теория находила частичное воплощение в земских учреждениях.

Критики общественной теории самоуправления находили, что в ней неоправданно смешиваются самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми корпорациями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.), поскольку принадлежность человека к такой корпорации зависит от него самого, в то время как принадлежность к общине устанавливается законом и обязательно связывается с местом проживания человека.

Глава 1

Кроме того, в практике деятельность органов местного самоуправления не может ограничиваться только хозяйственными делами — в абсолютном большинстве случаев местные сообщества, помимо хозяйственных дел, занимаются публичными вопросами — местной полицией, противопожарными и санитарными мерами, призрением бедных и т.д.

3. Юридическая теория местного самоуправления исходит из того, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд полномочий, касающихся местных дел, в полном объеме, гарантируя местному самоуправлению независимость и неприкосновенность. При таком подходе органы самоуправления (общины) выполняют функции государственного управления. Органы управления в общине формируются самой общиной без непосредственного участия государства. Возникает своеобразный договор, при котором государство делегирует общинам ряд государственно-управленческих функций, а община обязуется их выполнять под условием своей относительно высокой степени самостоятельности (независимости).

4. Государственная теория местного самоуправления гласит, что органы местного самоуправления являются только лишь разновидностью органов государственного управления, соответственно их компетенция, порядок формирования полностью определяются государством. При такой позиции всякое управление публичного характера (в том числе со стороны общины, т.е. общинное самоуправление) есть дело государственное, и в этом контексте основной смысл местного самоуправления состоит не в обособленной деятельности, а в деятельности на благо всего общества и на тех условиях, которые устанавливает государство. Сторонники государственной теории считают, что в самоуправлении нельзя видеть осуществление общинами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами и, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства. Соответственно в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления, поскольку самоуправление есть не что иное, как исполнение задач государственного управления самим государством, но на местном уровне. А значит, органы местного самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства. Данная теория нашла классическое воплощение в СССР в лице местных Советов депутатов трудящихся (народных депутатов).

1 / 501 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]