Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Законодательство о местном самоуправлении в истории России
91
Ввиду противоречивой ситуации 11 июня 1997 г. Президент
России подписал Указ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с
которым развитие местного самоуправления признавалось государственным приоритетом. Необходимость принятия этого указа в литературе объяснялась потребностью вырабатывать единые правила
взаимоотношений всех уровней власти, в том числе не допускать
противостояния региональных и муниципальных властей. Фактически это означало, что закон 1995 г. оказался неудачным. Затем был
издан Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении
Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», где вновь
констатировались проблемы в сфере местного самоуправления, в
том числе указанные выше (прежде всего, вопросы земельных отношений, муниципальной собственности, местных бюджетов).
Многими учеными и специалистами высказывалось мнение о
том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. значительно контрастировал с реальностью, во многом не отвечал потребностям местного самоуправления. Со всей очевидностью требовалась коренная
переработка этого закона, что, собственно, и имело место в последующем. Сложившаяся в начале 2000-х годов кризисная ситуация в
муниципальной сфере потребовала кардинальных изменений, которые нашли отражение в новом и поныне действующем ÔÇ «Îá îá-
щих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г., подробный анализ которого дается
в следующих главах учебника.
После изучения этой главы студент получит представление о (об):
основных этапах развития института местного самоуправления в
истории России;
влиянии формы и режима государственного управления на принци-
пы функционирования местного самоуправления и местного управления;
органах местного самоуправления и их полномочиях в истории Рос-
сийского государства;
особенностях становления в России современной системы местно-
го самоуправления.
Глава
знать
:
уметь
:
владеть
Правовая основа
местного самоуправления
Конституционно-правовое регулирование института
местного самоуправления
Международные правовые акты в сфере местного
самоуправления
Федеральное законодательство о местном
самоуправлении
Региональное законодательство о местном
самоуправлении
Муниципальные правовые акты.
В результате изучения данной главы студент должен
конституционные нормы, определяющие институт местного само-
управления в России (глава 8 Конституции России)
содержание Европейской хартии местного самоуправления
систему нормативных правовых актов федерального и регионально-
го уровней в сфере функционирования местного самоуправления
понятие и виды муниципальных правовых актов
классифицировать нормативные правовые акты, регулирующие об-
щественные отношения в сфере местного самоуправления
увязывать и сопоставлять юридические акты о местном самоуправ-
лении разных видов
:
принципами правового регулирования института местного само-
управления в России
навыками работы с ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и другими основными
правовыми актами в области местного самоуправления
4.1. Конституционно-правовое регулирование
института местного самоуправления
Как разновидность публичной власти, местное самоуправление
не может не находить отражения в Основном законе нашей страны —
Конституции России, которая находится на вершине всей россий-
Правовая основа местного самоуправления
93
ской правовой системы. Более того, именно в Конституции России
институт местного самоуправления (муниципальной власти), как и
любой иной вид публичной власти в России (федеральной государственной власти и региональной государственной власти), имеет
правовые корни. Конституция России определяет базовые принципы института местного самоуправления, включая организационную
обособленность от органов государственной власти.
В Конституции России в 20 статьях (всего 137 статей) содержатся положения, в той или иной степени затрагивающие институт
местного самоуправления.
В главе 1 «Основы конституционного строя»:
согласно ч. 2 ст. 3 «народ осуществляет свою власть непо-
средственно, а также через органы государственной власти и
органы местного самоуправления»;
согласно ч. 2 ст. 8 «в Российской Федерации признаются и
защищаются равным образом частная, государственная, ìóíè-
ципальная и иные формы собственности»;
согласно ч. 2 ст. 15 «органы государственной власти, органы
местного самоуправления, должностные лица, граждане и их
объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы».
В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина»:
согласно ст. 18 «права и свободы человека и гражданина яв-
ляются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность за-
конодательной и исполнительной власти, местного самоуправ-
ления и обеспечиваются правосудием»;
согласно ч. 2 ст. 24 «органы государственной власти и органы
местного самоуправления, их должностные лица обязаны
обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен-
тами и материалами, непосредственно затрагивающими его
права и свободы, если иное не предусмотрено законом»;
согласно ч. 2 ст. 32 «граждане Российской Федерации имеют
право избирать и быть избранными в органы государственной
власти и органы местного самоуправления, а также участвовать
в референдуме».
согласно ст. 33 «граждане Российской Федерации имеют пра-
во обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы
местного самоуправления»;
согласно ч. 2 и 3 ст. 40 «органы государственной власти и îð-
ганы местного самоуправления поощряют жилищное строи-
94
Глава 4
тельство, создают условия для осуществления права на жи-
лище»; «малоимущим, иным указанным в законе гражданам,
нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или
за доступную плату из государственных, муниципальных è äðó-
гих жилищных фондов в соответствии с установленными за-
коном нормами»;
согласно ч. 1 ст. 41 «каждый имеет право на охрану здоровья
и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государст-
венных и муниципальных учреждениях здравоохранения ока-
зывается гражданам бесплатно за счет средств соответствую-
щего бюджета, страховых взносов, других поступлений»;
согласно ч. 2 и 3 ст. 43 «гарантируются общедоступность и
бесплатность дошкольного, основного общего и среднего
профессионального образования в государственных или ìóíè-
ципальных образовательных учреждениях и на предприятиях»;
«каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить
высшее образование в государственном или муниципальном
образовательном учреждении и на предприятии».
В главе 3 «Федеративное устройство»:
согласно п. «н» ч. 71 «в совместном ведении Российской Фе-
дерации и субъектов Российской Федерации находятся: …ус-
тановление общих принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления».
В главе 8 «Местное самоуправление», которая полностью по-
священа институту местного самоуправления, содержится четыре
статьи (ст. 130—133), в которых раскрываются вопросы организации и основные направления деятельности местного самоуправления, а также их гарантии (несколько подробнее об этих статьях
речь идет ниже).
В целом конституционно-правовое регулирование местного са-
моуправления в действующей Конституции РФ менее объемно, чем
в прошлые времена (в советский период), отражает преимущественно принципы организации и деятельности местного самоуправления. Такой подход имеется в ряде государств, равно как и встречается подход, когда в конституциях институт местного самоуправления регулируется более детально (подробнее об этом речь идет в
последней главе данного учебника).
Как отмечает Н.С. Бондарь, конституционные начала местного
самоуправления определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером
отношений, складывающихся в системе местного самоуправления
по поводу публично-территориальной самоорганизации населения,
Правовая основа местного самоуправления
95
и связаны с необходимостью решения местным самоуправления
определенного круга общих (для местного сообщества) дел публично-политическими и иными средствами. Речь идет о конституционном значении достаточно широкой сферы отношений, составляющих область местного самоуправления. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и самореализацией индивидов (населения), осуществлением их прав и свобод в пределах
территории проживания — с другой.
При этом формально-юридическая основа местного самоуправ-
ления проявляется в характере и содержании заключенного в конституции правового регулирования местного самоуправления как
относительно самостоятельного института муниципальной демократии. Важно иметь в виду также и то, что роль конституции для
местного самоуправления не ограничивается тем, что, являясь Основным законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-правового, содержания — помимо
этого, конституция представляет собой своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов муниципального
права на предмет их соответствия высшим ценностям, получающим
конституционное признание (однако, как будет показано ниже, отраслевое законодательство не всегда однозначно отражает конституционные положения).
Поэтому, говоря о конституционной природе муниципальной
власти, следует учитывать, что речь идет не только о роли Конституции России как акта прямого действия, обладающего высшей
юридической силой в сфере муниципальных отношений, — имеются и иные возможности развития конституционных начал в функционировании местного самоуправления и соответственно внедрения их в муниципально-правовую нормативную базу, в частности,
можно говорить о механизмах приведения норм муниципального
права, а также практики их применения в соответствие с буквой и
духом Конституции России, что представляет собой процесс своего
рода конституционализации (термин, введенный в оборот Н.С.
Бондарем) муниципальной власти, смысл которой в конечном счете
заключается в обеспечении гармоничного взаимодействия норм
конституционного и муниципального права при безусловном приоритете первых над вторыми, а также выработке конституционноправовой методологии оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации.
96
Глава 4
В этом контексте следует отметить, что в Конституции России
как нормативном правовом акте прямого действия закрепляются
следующие базовые принципы системы местного самоуправления:
местное самоуправление составляет одну из основ конститу-
ционного строя (ст. 3, 12, 16);
местное самоуправление является формой народовластия (ст. 3);
признание и гарантированность местного самоуправления
(÷. 2 ñò. 8, ñò. 12, 133);
самостоятельность местного самоуправления в пределах своих
полномочий, в том числе самостоятельность органов местно-
го самоуправления в управлении муниципальной собственно-
стью, формировании, утверждении и исполнении местного
бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществ-
лении охраны общественного порядка, решении иных вопро-
сов местного значения (ст. 12, ч. 1 ст. 132);
органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти (ст. 12);
приоритет в деятельности органов местного самоуправления
составляют права и свободы человека и гражданина (ст. 18,
÷. 2 ñò. 24, ÷. 2 ñò. 32, ñò. 33, ÷. 1 ñò. 41, ÷. 2 ñò. 40, ÷. 2 ñò. 43);
принцип выборности при формировании муниципальной
власти (ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130);
совместность ведения Российской Федерации (федерального
центра) и ее субъектов по установлению общих принципов
организации системы местного самоуправления (п. «н» ст. 72).
В литературе в связи с этим обычно указывается также, что ор-
ганы местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. При
этом, однако, в самой Конституции России соответствующей прямой нормы об ответственности муниципальной власти нет (равно
как нет прямых норм и об ответственности государственной власти,
что, очевидно, можно расценивать как недостаток Конституции),
однако по смыслу ст. 2, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 15 и других статей Конституции России однозначно следует, что муниципальная власть
несет ответственность перед населением, которое, собственно, изначально формирует эту власть (ч. 2 ст. 32 Конституции России).
Базовое конституционное положение о местном самоуправ-
лении содержится в ст. 12 Конституции России, где указывается:
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти».
Правовая основа местного самоуправления
97
Данная формулировка, с одной стороны, отражает привержен-
ность Конституции России к европейскому подходу об организации
местного самоуправления (анализ Европейской хартии о местном
самоуправлении дается ниже), но одновременно, с другой стороны,
последняя фраза некоторым образом диссонирует с общепринятыми положениями о конституционном регулировании властных отношений в обществе, поскольку, как мы неоднократно указывали
ранее, органы местного самоуправления представляют собой третий, самый нижний уровень публичной власти и соответственно
органы местного самоуправления по определению не могут входить
в систему органов государственной власти, так же как органы региональной государственной власти не входят в систему органов
федеральной государственной власти. По указанным причинам
именно положения ст. 12 Конституции России являются наиболее
дискуссионными, если иметь в виду вопросы конституционного
регулирования местного самоуправления.
В данном случае имеют место три уровня публичной власти, со-
ответственно функционируют три системы органов публичной власти (федеральная система публичной власти + региональная система публичной власти + муниципальная система публичной власти).
Однако Конституция России акцентирует внимание на самостоятельности только местного самоуправления («Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), но не использует такие же формулировки о самостоятельности региональной государственной власти по отношению к федеральной государственной власти. И в результате невольным образом
создается впечатление о местном самоуправлении как о некоем совершенно самостоятельном образовании, независимом от государства, хотя, конечно, это не так и выше об этом уже говорилось.
Итак, конституционное положение, содержащееся в ст. 12 Кон-
ституции России, не означает, что органы местного самоуправления
полностью отделены от государства и функционируют совершенно
отдельно, поскольку местное самоуправление является лишь разновидностью институционализированной публичной власти, а именно
властью на наиболее близком для населения уровне, что мы ранее
уже подчеркивали. А эта власть, в свою очередь, входит в общую
систему управления обществом (наряду с органами власти и управления федерального и регионального уровней). Кроме того, на территории любого муниципального образования имеются структурные подразделения федеральной и региональной власти (суды, подразделения МВД, ФСБ, прокуратуры и др.) и органы местного самоуправления взаимодействуют с ними в решении общих задач,
98
Глава 4
т.е. и это обстоятельство показывает, что местное самоуправление
не является независимым от государства образованием.
К тому же практика осуществления местного самоуправления в
России поставила под сомнение получившую приоритет в начале
1990-х годов дуалистическую (лат. dualis — двойственный; duo —
два) модель взаимоотношений государства и местного самоуправления, в основе которой лежала общественная теория местного
самоуправления, максимально ограничивающая вмешательство
государства в местные дела. В условиях реально сложившихся социально-политических отношений усиление общественных начал
в местном самоуправлении оказалось во многом формальным, что
привело к противоположной тенденции — доминированию государственных начал.
В более конкретном плане это проявилось в увеличении объема
прямого федерального регулирования муниципальных отношений;
отнесении к вопросам местного значения задач, которые, по существу, являются государственными; расширении институтов государственного контроля над местным самоуправлением, включая введение института временной финансовой администрации; детальной
регламентации муниципально-территориального устройства и закреплении единообразной и универсальной схемы территориальной
организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; снижении уровня самостоятельности органов
местного самоуправления в решении финансово-бюджетной сферы
и т.д. Этот перечень может быть продолжен.
Характеризуя российский опыт становления местного само-
управления в контексте его соотнесения с государством, Н.Л. Пешин пишет, что закрепленная Конституцией России дуалистическая модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти функционирует по принципу маятника. На волне
либеральных преобразований в начале 1990-х ему был придан импульс в сторону общественной теории местного самоуправления,
выразившийся, в частности, в сужении государственного вмешательства в муниципальные дела, что нашло свое отражение в ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» 1995 г. Однако в силу национальноисторических традиций, с одной стороны, и конкретных, присущих
данному этапу развития Российской Федерации социальноэкономических условий и потребностей государства и общества — с
другой, усиление общественных начал в местном самоуправлении
оказалось во многом формальным и не повысило его эффективность, что привело к противоположной тенденции — усилению го-
Правовая основа местного самоуправления
99
сударственных основ муниципальной власти, оформившейся в новом и ныне действующем ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и задавшей движение маятника в направлении преобладания административных начал в рамках все той же дуалистической модели.
В соответствии со ст. 18 Конституции России «права и свободы
человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Основной закон
прямо называет ряд прав, выделяя их среди других, которые, как
можно предположить по логике Конституции, среди прочих прав
имеют наиважнейшее значение.
Так, согласно ч. 2 ст. 24 Конституции России «органы государ-
ственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления
с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции России граждане Российской
Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме.
Согласно ст. 33 Конституции России «граждане Российской
Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», согласно ч. 1 ст. 41 Конституции России «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам
бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых
взносов, других поступлений». В ч. 2 ст. 40 Конституции России
указывается: «Органы государственной власти и органы местного
самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище»; в ч. 2 ст. 43 Конституции России «гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных
учреждениях и на предприятиях».
Как видно, если обобщить, выделяются право на информацию
человека о самом себе, избирательное право, право на обращение в
органы муниципальной власти, право на охрану здоровья, право на
жилище и право на общее образование. Исходя из того, что каждо-
100
Глава 4
му праву корреспондирует соответствующая обязанность другого
субъекта правоотношения, то, следовательно, органы муниципальной власти обязаны осуществлять деятельность для обеспечения
указанных права в пределах, разумеется, своей компетенции.
Что касается развития в текущем законодательстве положений
главы 2 Конституции России, то оно достаточно противоречивое.
Так, несмотря на то что Конституция РФ, как отмечалось, прямо
указывает на органы местного самоуправления как структуры, обязанные обеспечивать определенные права и свободы человека и
гражданина, и, более того, подчеркивает (ст. 18), что именно данные социальные ценности должны определять деятельность органов
публичной власти, включая муниципальную власть, в главном законе о местном самоуправлении (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») законодатель словно забыл о существовании конституционной главы
о правах и свободах человека и гражданина и роли муниципальной
власти в их обеспечении, которая в этой главе закрепляется.
Об этом свидетельствует тот факт, что в ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствуют специальные положения, указывающие на приоритет в деятельности органов местного самоуправления, который
со всей очевидностью вытекает из ст. 18 Конституции России.
Тем не менее ряд конституционных прав и свобод находит отра-
жение в муниципальном законодательстве. Так, в ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяется право граждан на осуществление местного самоуправления. Помимо этого, в ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закрепляются также такие конституционные права, как право на
референдум, право на муниципальные выборы, и это делается
сквозь призму осуществления местного самоуправления, т.е. как
обязанность органов местного самоуправления (органов муниципальной власти) в рамках своей компетенции обеспечивать и защищать права граждан в соответствии с Конституцией России.
Глава 8 Конституции России, как отмечалось, полностью по-
священа местному самоуправлению. В силу важности этой главы и
ее относительно небольшого объема приведем полностью соответствующие статьи Конституции России.
Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечи-
вает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]