Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 509 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

ском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления.

Согласно ст. 3 закона основным звеном в системе местного са-

моуправления являются местные Советы народных депутатов как органы власти. Указывалось, что на своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления. В ст. 4 устанавливались основные принципы местного самоуправления: волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии; законности; самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения; защиты прав и законных интересов граждан; выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению; гласности и учета общественного мнения; сочетания местных и государственных интересов.

Указывалось также, что граждане, проживающие на соответст-

вующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик. Впервые в законе достаточно четко регулируются гарантии местного самоуправления. Так, согласно ст. 25 решения местного референдума по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления законами союзных и автономных республик, обязательны для соответствующих Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, всех организаций и граждан на данной территории.

Содержание этого советского закона уже достаточно приближе-

но к действующей редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целом в литературе Закон СССР 1990 г. справедливо расценивался как нормативный акт нового поколения, хотя и не преодолевший до конца некоторых старых стереотипов (так, речь еще идет в рамках государственной собственности и соответственно абсолютного доминирования государственных предприятий), но довольно ясно показавший тенденцию к обособлению местного самоуправления как самостоятельной публичной власти. Указанному Закону СССР суждена была недолгая жизнь в условиях «парада суверенитетов» и обострения внутриполитической ситуации.

В России вокруг конституционной реформы на рубеже 1990 г.

(а в ее рамках был и вопрос о сущности местного самоуправления)

развернулась довольно острая и жесткая дискуссия. В связи с этим ответственный секретарь конституционной комиссии О.Г. Румянцев отмечал: «Мы знаем, с каким трудом идет разработка закона о местном самоуправлении и местных Советах в соответствующем Комитете, посему и попытались соединить различные подходы и концепции в одну согласованную конституционную позицию... Мы предлагаем закрепить положение о независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти в решении местных вопросов, входящих в их компетенцию».

Другой концептуальный подход состоял в использовании прин-

ципа «демократического централизма», который отстаивали сторонники левого (коммунистического) движения и который по сути сохранял статус местных Советов советского периода.

В результате ожесточенной полемики в обществе был подготов-

лен компромиссный вариант в виде принятого 24 мая 1991 г. Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Согласно этому решению, была отменена ст. 137 Конституции РСФСР, где местные Советы относились к органам государственной власти. Вместо исполкомов местных Советов вводился институт местной администрации.

Вместе с тем не была включена норма о самостоятельности мест-

ного самоуправления и одновременно была сохранена норма о возможности отмены актов нижестоящих местных Советов (ст. 143). Особенно наглядно компромиссность была видна в новой редакции ст. 85, где, с одной стороны, указывалось, что местные Советы входят в систему представительных органов государственной власти, а с другой — они входили в систему местного самоуправления.

Именно в таком ключе был разработан и принят Закон РСФСР

îò 6 èþëÿ 1991 ã. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в России. Собственно, на этом советский период развития России в части местного самоуправления завершился.

Глава 3

3.4. Развитие института местного самоуправления после распада СССР (1991—2003)

В начале постсоветского периода в России некоторое время (почти два года) формально существовала структура органов местного управления, сформированная еще в СССР на завершающем этапе его развития. Однако бурные события общественно-политического характера в период непосредственно после распада СССР

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

(прежде всего, ГКЧП в августе 1991 г., а также известное противостояние Президента России Б.Н. Ельцина и Верховного Совета России) привели к тому, что в России на высшем государственном уровне стала явно доминировать исполнительная ветвь власти, и такой подход стал распространяться на нижестоящие уровни власти, в том числе на уровень местного самоуправления.

Существенные изменения в деятельность местного самоуправления были внесены следующими указами Президента России по вопросам местного самоуправления: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г.; «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г.; «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.; «О порядке назначения глав администрации» от 25 ноября 1991 г.; «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.

Так, согласно Указу «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалось, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация». В соответствии с п. 2 Указа «О реформе местного самоуправления в Российской Федераций» устанавливалось, что Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей настоящему Указу. И далее следовал важнейший п. 4: «Деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация».

Укрепление, причем явное, исполнительной ветви власти на местах было не единственной особенностью этих указов. Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Это был документ скорее рекомендательного значения, но в то же время крайне «либерального» содержания. Именно в этом документе был установлен открытый перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление, — так называемое доминирование поселенческого принципа над административно-территориальным.

Положение предусматривало следующую систему местного само- управления: 1) собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением

Глава 3

до 5 тыс. человек без образования представительного органа;

2) выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек; 3) выборное собрание представителей и назначаемый либо избираемый населением глава местного самоуправления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек; 4) глава местного самоуправления — глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений); 5) глава местного самоуправления — глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).

Подобные решения Президента России нашли весьма противоречивую, но все же, как представляется, в целом отрицательную оценку в отечественной правовой литературе. Видимо, понимая, что период отсутствия представительных органов местного самоуправления затянулся, Президент России 29 октября 1993 г. издал Указ «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления». В этом акте органам государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом основных положений, утвержденных настоящим Указом, а также предписывалось провести выборы в представительные органы местного самоуправления городов, сельских поселений, других населенных пунктов на основе принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации положений о выборах в органы местного самоуправления.

В целом этот документ был выдержан во вполне демократическом духе. А начавшийся на основе указов Президента России процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления при сохранении, однако, прежней концепции. Прежде всего, надо отметить, что изменился характер представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По факту утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления, и такое соотношение по-прежнему имеет место

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

в практике деятельности муниципальных образований в настоящее время. Кроме того, указы Президента России послужили правовой базой для принятия субъектами Российской Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления.

Вместе с тем надо иметь в виду, что указы Президента России по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу новой Конституции России, поэтому в них содержались положения, которые стали не соответствовать Конституции, ограничивать конституционные права населения на участие в местном самоуправлении. Например, в них не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. В последующих, после принятия Конституции России, законах эти несоответствия постепенно устранялись.

Принятие Конституции России 1993 г. определило новый этап функционирования местного самоуправления в нашей стране. В июне 1994 г. в соответствии с распоряжением Президента России была создана межведомственная рабочая группа по разработке нового федерального закона о местном самоуправлении. Дискутировались многие вопросы. Один из них касался территориальной основы местного самоуправления. Были выявлены две основные позиции: или только поселенческий принцип, или местное самоуправление в существующих структурах административно-территориального деления, как это и имело место до сих пор. Вместе с тем иной концептуальный подход содержался в предложениях законодательных органов Ставропольского и Красноярского краев, Владимирской и Воронежской областей, обеих ветвей власти Ярославской области, администрации Астраханской области, правительства Удмуртии и др., которые полагали, что в чистом виде ни та ни другая крайности не дали бы должного эффекта, поскольку для такой самобытной страны, как Россия, при формировании местного самоуправления требовалось признание многообразия форм территориальной организации местного самоуправления.

Представляют интерес различные подходы по вопросу о степени реализации принципа разделения властей на уровне местного самоуправления. Так, представители органов государственной власти Астраханской и Вологодской областей выступили против обязательного переноса на уровень местного самоуправления принципа разделения властей, мотивируя свое предложение тем, что это привнесет в деятельность органов местного самоуправления неоправданную бюрократизацию. При этом имелось в виду, что необя-

Глава 3

зательным может быть представительный орган местного самоуправления. Вместе с тем немало было противников умалить роль выборного органа, поскольку такие попытки шли вразрез и с отечественной традицией, и с Европейской хартией местного самоуправления. Но все дело в том, что пора было прекратить непродуманные эксперименты над муниципальной собственностью, ибо без защиты и преумножения массива муниципальной собственности конституционное положение о том, что Россия является социальным государством, могло не только оказаться фикцией, но и повлечь непредсказуемые последствия. Причем особый разговор шел вокруг муниципальных земель. Представителям с мест, как никому, было ясно, что если муниципальные земли не будут защищены законом, то будет подорвана важнейшая экономическая основа местного самоуправления.

После обсуждения в конце 1994 г. на рассмотрение Государственной Думы РФ были внесены три проекта закона о местном самоуправлении: президентский проект, проект депутата И.В. Муравьева и проект депутата А.А. Долгополова (земский проект). Проекты во многом дополняют друг друга. Вместе с тем имелись и серьезные концептуальные различия. Так, президентский проект исходил из того, что принцип разделения властей закреплен в Конституции России только применительно к органам государственной власти и не экстраполировал его на органы местного самоуправления. Депутатские проекты усматривали в этом стремление Администрации Президента России умалить роль представительных органов местного самоуправления и отстаивали четкое разграничение органов местного самоуправления на представительные и исполнительные с достаточно жесткой подотчетностью последних первым.

Спорным оказался и сам предмет закона. В каждом из законопроектов общие принципы организации местного самоуправления понимались по-своему. Например, депутатские проекты толковали общие принципы расширительно и предлагали детально регламентировать такие институты, как местный референдум, порядок выборов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. В президентском проекте упор делался на самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, гарантии местного самоуправления. Тем самым как бы ставился знак равенства между конституционными принципами местного самоуправления и общими принципами, что размывало предмет регулирования федерального закона, поскольку он регулировал

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

вполне конкретную сферу общественных отношений и соответственно должен был содержать предметные нормы. По-разному решался в законопроектах и вопрос о том, каким образом следует реформировать систему. Президентский проект создавал правовую базу поэтапного формирования местного самоуправления, а депутатские проекты такой возможности не предусматривали.

Если обобщать, то в основе президентского проекта лежал поселенческий принцип организации местного самоуправления. В нем закреплялось положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений. На уровне сельского района органы местного самоуправления могли создаваться только в том случае, если все местные сообщества (поселения) на территории района откажутся от самостоятельного осуществления местного самоуправления и объединятся в единое местное сообщество. Фактически районы ликвидировались как уровень, на котором осуществляется местное самоуправление. Основным субъектом местного самоуправления являлось, по данному проекту, местное сообщество.

Земский проект, подготовленный под руководством Долгополова, имел в своей основе общинную концепцию местного самоуправления (именно поэтому его и назвали земским). В проекте отмечалось, что участниками отношений по местному самоуправлению являются граждане Российской Федерации, их объединения и сход (собрание, круг), Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, мировой судья и юридические лица. Базовой единицей местного самоуправления являлась община. Община — население данного поселения (небольшого города, поселка, села, хутора, станицы), а также микрорайона (поселка) города или района в городе с правомочиями собственника земли и муниципальной собственности. Микрорайон — полностью или частично обособленная территория с численностью проживающего населения 5—15 тыс. человек.

Все три законопроекта, как и предполагалось, были представлены участникам Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ, собравшегося в Кремле 17 февраля 1995 г., в качестве рабочих материалов. Всероссийское совещание рекомендовало Государственной Думе ФС РФ ускорить принятие нового закона о местном самоуправлении, приняв за основу вариант, внесенный Президентом России, и учтя при доработке ко второму чтению все положительное из альтернативных проектов.

Глава 3

Наконец, 28 августа 1995 г. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был подписан Президентом России.

Представляется необходимым выделить ряд наиболее существенных положений, содержащихся в этом законе. В законе применяется и впервые дается нормативное определение понятия «муниципальное образование» — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1). Законодатель достаточно четко определил (ст. 4) полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

В ст. 6 закона был дан перечень предметов ведения местного самоуправления. В частности, к вопросам местного значения были отнесены:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований,

контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной соб-

ственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного

строительства;

Законодательство о местном самоуправлении в истории России

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы. Указывалось при этом, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отне-

Глава 3

сенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Что касается территории местного самоуправления, то этот вопрос был отрегулирован в законе недостаточно четко. Так, согласно ст. 12 местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

В принятом законе согласно ст. 14 к органам местного самоуправления относились выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Нельзя не видеть, что формулировка весьма неопределенная.

Принятие муниципального закона 1995 г. и введение его в действие вызвали неоднозначную реакцию в обществе. Было много критики. В целом муниципальная общественность его не одобрила. В этом смысле весьма показательной явилась точка зрения главы администрации подмосковного города Видное В. Голубева, который писал: «У подавляющего большинства районного актива сложилось мнение, что новый закон о местном самоуправлении направлен на то, чтобы вольно или невольно раскачать и без того неустойчивую систему... В очередной раз в нашей стране кто-то задумал провести эксперимент, не оценив его возможные результаты, которые могут иметь самые разрушительные последствия». При этом негативные последствия усматривались в переделе собственности и земли, ликвидации единого центра управления территорией, трудностях формирования местного бюджета. Большинство муниципалитетов не получили ни достаточного налогового потенциала, ни достаточных средств из бюджетов вышестоящего уровня. Осталось непонятным, какой уровень власти и за что отвечает. Все это привело не только к многочисленным конфликтам между местным самоуправлением и региональной властью, но и к разочарованию многих граждан в местном самоуправлении.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89 / 509 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]