Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Территориальная основа местного самоуправления
151
бы какие-либо возражения, поскольку по-иному сформировать совершенно новую систему муниципальных образований не представлялось возможным. А потом уже созданное местное самоуправление стало бы реализовывать свои полномочия, в том числе была бы
предоставлена возможность населению участвовать в решении
местных дел, в том числе это касалось бы и территориальных границ муниципальных образований.
Однако ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. начинал действовать
не на пустом месте — до этого уже функционировало множество
муниципальных образований (мы отмечали, что их было порядка
11 тыс.). Вместе с тем ранее виды и системы муниципальных образований, формируемых в субъектах Российской Федерации, зачастую отличались от предусмотренных в ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во многом это объяснялось тем, что институт местного самоуправления только начинал развиваться и многие вопросы оказались более сложными, чем казалось изначально.
Так и с муниципальными образованиями — в каждом субъекте
их формировали на свой лад. При этом за основу вначале были взяты нормы положения об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента России 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». В этом акте были определены территориальные единицы, где должны создаваться органы местного самоуправления. Например, в городских и
сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до
5 тыс. человек выборными органами местного самоуправления являлись собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях
с населением свыше 50 тыс. человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации,
назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или
избираемый населением глава местного самоуправления. В городах,
имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами
местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в
городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного само-
152
Глава 5
управления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.
Несколько позже был принят федеральный муниципальный закон 1995 г., по которому субъекты Российской Федерации получали
право на установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. И именно в последующие годы был сформирован костяк системы муниципальных образований.
Затем был принят действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.,
где система муниципальных образований была жестко унифицирована и регионы потеряли имевшиеся у них указанные полномочия.
И фактически предстояло в большинстве случаев не создавать, à
преобразовывать имевшиеся муниципальные образования и менять
их территориальные границы. В тех субъектах Российской Федерации, где и до ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. была выбрана предусмотренная этим законом система муниципальных образований,
все осталось как было, и там проблем не возникало в этом отношении. Но там, где система муниципальных образований оказалась
иной, имело место весьма болезненная для местных властей процедура передела системы муниципальных образований и приведения их
в соответствие с ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», несмотря на детальнейшим образом проработанную главу 12 этого закона о переходных
положениях, где подробно расписывались ситуации, неизбежные при
столкновении старых и новых муниципальных образований.
Например, в г. Сыктывкаре (Коми Республика) предусматривалось, что муниципальным образованием является г. Сыктывкар, а
также входящий в него поселок Эжва, находящийся в 18 км от основной городской агломерации (район лесопромышленного комплекса). Таким образом, в одном городе были две системы выборных органов (общегородских и поселковых), два бюджета и т.д. По
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в рамках одного городского округа не может быть иных муниципальных образований, т.е. местное самоуправление в поселке Эжва подлежало ликвидации, а жители поселка свое право на местное самоуправление должны осуществлять
в общегородском масштабе наряду со всеми другими жителями
Сыктывкара. С такой постановкой часть жителей Эжвы и выбран-
Территориальная основа местного самоуправления
153
ных ими депутатов не согласились, полагая, что нарушается право
на местное самоуправление, и пытались инициировать выделение
Эжвы в самостоятельный город с сохранением местного самоуправления. Конфликт по этому поводу с республиканскими и городскими властями длился довольно долго, в том числе в судебных
инстанциях. В итоге попытка успеха не имела.
Непростой была ситуация вокруг поселка городского типа
Исеть (находится в Свердловской области), который был трансформирован в сельский населенный пункт и соответственно включен в состав городского округа Верхняя Пышма. По результатам
опроса, свыше 72% жителей поселка Исеть не согласились с изменением статуса их поселка. Однако все их жалобы имели результатом один ответ — решение принято в соответствии с действующим
законодательством, а свое право на осуществление местного самоуправления жители поселка могут реализовать в муниципальном
образовании «Верхняя Пышма» вместе с жителями этого города.
Такая же ситуация имела место в Ивановской области и ряде других субъектов Российской Федерации, где жители ряда поселков
также оказались жителями населенных пунктов без статуса муниципального образования. Такой подход, конечно, мало согласуется
с сущностью муниципальной реформы, которая направлена, если
обобщить, на приближение местной власти к населению. Одна из
причин такого положения заключается в том, что ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» оставил неясность в том, на каком властном уровне
должны определяться базовые территориальные категории, позволяющие разграничивать сельские и городские населенные пункты,
и, что не менее важно, какие критерии должны быть положены в
основу такого разграничения.
Аналогичная история произошла в Сибири. Так, законом Иркутской области город Ангарск, третий по величине, лучший по
благоустройству и один из первых по объемам промышленного
производства город в области, был наделен статусом городского
поселения, так же как и сравнительно небольшой поселок Мегет.
Администрация Ангарска, не согласная с таким унизительным для
города статусом, вышла с инициативой изменить областной закон.
В поддержку этой инициативы выступили и жители, которые в обращении к областным законодателям, в частности, отмечали: «Мы
посвятили жизнь именно городу, чтобы он встал на ноги и развивался. Мы ликовали и гордились, когда в 1951 году рабочему поселку Ангарскому был присвоен статус города. Мы не приемлем,
чтобы наш город теперь стал опять поселением. Знающий историю
Ангарска хорошо поймет нас». Но тщетно — Ангарск остался го-
154
Глава 5
родским поселением в составе Ангарского муниципального района
Иркутской области. Такая же проблема была и с городом Нижнеудинском той же области, и во время конфликта по поводу статуса
этого населенного пункта речь шла даже о возможности социального взрыва. Очень негативно восприняли решение «опустить» город
Углегорск (Южно-Сахалинская область), имевший полномочия городского округа, до статуса городского поселения в составе Невельского района жители этого города. Такого рода конфликты не
уменьшаются, и даже имеются основания полагать, что их число
меньше не будет.
В этом смысле представляет интерес вынесенное 25 апреля 2007 г.
определение Верховного Суда РФ, которым был признан недействующим ряд норм Закона Московской области «О городском округе Балашиха и его границе». Жители Балашихи Т., Б., П., П.А., М.,
П.И.В., А. обратились в суд с заявлениями о признании противоречащим федеральному законодательству областного закона «О городском округе Балашиха и его границе», указав на то, что этим законом статусом городского округа были наделены г. Балашиха и сельские населенные пункты, в то время как в силу ст. 2 Федерального
закона о местном самоуправлении 2003 г. городским округом может
быть только городское поселение. Указывалось также на отсутствие
в Балашихе инфраструктуры, которая необходима для решения вопросов местного значения, а также на то, что утверждение границ
городского округа Балашиха было осуществлено с нарушением Градостроительного и Земельного кодексов РФ, в том числе не было
учтено мнение населения. Приводились и дополнительные доводы.
Рассмотрев материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не нашел оснований для удовлетворения искового заявления.
И далее следуют доводы (мы выделяем лишь основные), которые,
на наш взгляд, имеют большое методологическое значение при решении вопросов такого рода.
Статьей 2 оспариваемого закона Московской области статусом
городского округа наделено муниципальное образование, которое
расположено на территории административно-территориальной
единицы Московской области, а именно на территории Балашихинского района с рядом населенных пунктов (Балашиха, деревни
Дятловка, Пестово, Пуршево, Русавкино-Романово, Соболиха, Фенино, Черное и др.). Статьей 3 оспариваемого закона утверждена
граница Балашихи в форме картографического описания. В Балашихе имеется достаточно развитая инфраструктура. Значительная
часть территории застроена многоквартирными домами, сама территория носит городской характер, население округа в сельской
местности не занимается сельским хозяйством. В городском округе
Территориальная основа местного самоуправления
155
сложилась сеть коммунального и культурно-бытового обслуживания, имеются общеобразовательные школы, детские дошкольные
учреждения, поликлиники, учреждения социального обеспечения,
предприятия бытового обслуживания и др.
Согласно утвержденному генеральному плану городского округа Балашиха предусматривается социально-экономическое развитие, расширение транспортной инфраструктуры и в целом придание четкой городской структуры, в том числе решение проблем реконструкции сложившихся магистралей, развитие общественного транспорта и т.д.
Затем в судебном постановлении дается очень важное пояснение,
суть которого заключается в следующем. Федеральным законодательством не исключены ситуации, которые предусматривают включение в
состав территории городского округа одного или нескольких сельских
населенных пунктов. При этом согласно ст. 11, 85 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
решение вопросов о наделении статусом городского или сельского поселения, городского округа, муниципального района, а также вопросов
об определении границ муниципальных образований является компетенцией органов госвласти субъектов Российской Федерации.
В данном конкретном случае наделение Балашихинского муниципального района статусом городского округа не изменило ранее утвержденных границ и не требовало учета мнения населения. При этом
наделение статусом городского округа территории, которая до этого
имела статус муниципального (Балашихинского) района, обусловлено
наличием сложившейся присущей городам инфраструктуры.
Как видно, статус муниципального района может быть изменен на
статус городского округа, и для этого решения на уровне закона субъекта Российской Федерации не требуется учитывать мнение жителей.
С этим, впрочем, можно согласиться, поскольку субъекту Российской
Федерации виднее, каким образом изменять муниципально-территориальную структуру региона. Однако из данного судебного решения
следует другой важный вывод, суть которого заключается в том, что если муниципальный район имеет возможность иметь на своей территории другие муниципальные образования (городские и сельские поселения), то после преобразования муниципального района в городской
округ такая возможность теряется, хотя территория остается прежней.
Такого рода судебных решений на разных уровнях было немало.
Этот довольно бурный период формирования новой системы муниципальных образований длился несколько лет. В дело приходилось
вступать и Конституционному Суду Российской Федерации, разъясняя, в частности, ситуации, при которых следует учитывать мнение
население при преобразовании муниципальных образований, а при
156
Глава 5
которых нет, когда, например, речь шла не о преобразовании муниципального образования, а о создании новых муниципальных образований, в том числе уточнялось понятие, вкладываемое в создание муниципального образования, и в преобразование муниципального образования. И к 2006—2007 гг. процесс формирования муниципальных
образований в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» был завершен.
Соответственно в настоящее время речь может идти, за редчайшим исключением, только о преобразовании и упразднении действующих муниципальных образований. Соответственно новые муниципальные образования могут возникать только как следствие преобразования (упразднения) уже имеющихся муниципальных образований.
Согласно ч. 1 ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
преобразованием муниципальных образований является объединение
муниципальных образований, разделение муниципальных обра-
зований, изменение статуса городского поселения в связи с на-
делением его статусом городского округа либо лишением его
статуса городского округа.
В этой же статье регулируются другие вопросы преобразования
муниципальных образований. Так, указывается, в частности, что
преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе:
населения;
органов местного самоуправления;
органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации;
федеральных органов государственной власти.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с со-
гласия населения поселения и городского округа, выраженного
представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального
района, выраженного представительным органом соответствующего
муниципального района. Поселение, объединенное с городским
округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осу-
ществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на
территории городского округа, и города (поселка), находящегося на
Территориальная основа местного самоуправления
157
территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее
изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными
органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений,
осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», либо на сходах граждан, проводимых в
порядке, предусмотренном ст. 25.1 данного закона.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мне-
ния населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом городского округа либо лишением его статуса городского
округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с
согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее
городское поселение. Мнение населения городского поселения и
мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
проводимого раздельно на территории городского поселения и на
территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение
статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или)
населения муниципального района.
Преобразование муниципальных образований влечет создание
вновь образованных муниципальных образований в следующих отмеченных выше случаях:
объединение поселения с городским округом;
объединение двух и более муниципальных районов;
разделение поселения, влекущее образование двух и более
поселений;
разделение муниципального района.
Что касается упразднения муниципальных образований, то за-
конодатель допускает упразднение только поселений (следовательно, муниципальные районы и городские округа могут только преобразовываться). В целом эти вопросы регулируются в ст. 13.1 ФЗ
158
Глава 5
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
В частности, указывается, что упразднение поселений допуска-
ется на территориях с низкой плотностью сельского населения и в
труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об
упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Рос-
сийской Федерации по инициативе населения, органов местного
самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти
в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива
населения об упразднении поселения оформляется решением об
упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих
в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения
оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения насе-
ления муниципального района, выраженного представительным
органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта
Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа
местного самоуправления данного муниципального образования, в
период кампании местного референдума.
В ст. 13.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в Российской Федерации» регулируются вопросы
создания вновь образованных поселений на межселенных территориях. Это возможно также законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан,
проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государствен-
Территориальная основа местного самоуправления
159
ной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями
соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных тер-
риториях осуществляется с согласия населения муниципального
района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не
должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в
период кампании местного референдума. В случае выдвижения на
сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном
на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода
граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Вот такое создание совершенно новых муниципальных образо-
ваний и является тем «редчайшим» случаем, который возможен в
настоящее время.
Говоря о практике преобразования муниципальных образова-
ний, следует отметить во многих регионах тенденцию, когда один и
тот же город преобразовывается из городского поселения в городской округ и обратно. Характерным в этом отношении является
пример с г. Ейском Краснодарского края.
Законом Краснодарского края от 7 июня 2004 г. городское по-
селение Ейск получило статус городского округа, оставаясь при
этом административным центром Ейского муниципального района.
Довольно скоро, однако, выяснилось, что такое муниципальнотерриториальное преобразование в рамках бывшего Ейского района
препятствует решению вопросов по многим сферам социальноэкономической жизни. В частности, из-за самостоятельности бюджетов не удавалось эффективно управлять системой здравоохранения, образования, опеки и попечительства. Ранее созданные десятилетиями общие для города и района инфраструктурные объекты
оказались разделенными, и их эксплуатация оказалась крайне неэффективной (водоснабжение, обеспечение транспортными потоками и т.д.). В результате было решено вернуть ситуацию на прежний уровень, а именно понизить статус Ейска, преобразовав его из
городского округа в городское поселение. 28 июня 2007 г. после
проведения необходимых процедур (голосование жителей города и
района) был издан соответствующий Закон Краснодарского края.
В законе указывается, в частности, что Ейское городское поселение
с 1 января 2008 г. становится правопреемником муниципального
160
Глава 5
образования город Ейск в отношениях, осуществляемых в соответствии с законами Российской Федерации и законами Краснодарского края в части поселенческих вопросов местного значения. Органы местного самоуправления Ейского городского поселения становятся правопреемниками органов местного самоуправления муниципального образования город Ейск, осуществлявших полномочия в соответствующей сфере деятельности в части реализации
полномочий по решению вопросов местного значения поселения.
Указанное положение распространяется в том числе на полномочия
собственника муниципального имущества, права акционера (участника) хозяйственных обществ, а также на иные права и обязанности, осуществлявшиеся органами местного самоуправления муниципального образования город Ейск.
Сопоставление данного решения с ч. 2 ст. 11 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» порождает вопрос о том, что лишение Ейска статуса
городского округа может означать, что данное муниципальное образование не имеет указанного в законе потенциала решать вопросы
местного значения городского округа. Но это не так — ведь три
года назад Ейск получил статус городского округа. В самом законе
Краснодарского края причина не указывается даже в самом общем
виде, что представляется некорректным, учитывая, что за короткое
время принято противоположное решение, что требовало определенного разъяснения. Очевидно, никто не хочет признавать ошибочность принятого в 2004 г. решения наделить Ейск статусом городского округа.
Следует особо подчеркнуть, что такая ситуация возникает там,
где статусом городского округа наделяется город, который был и
остается административным центром муниципального района. Между тем точно такая же ситуация возникла, в частности, в Тихорецком, Туапсинском, Темрюкском районах Краснодарского края, где
также был решен вопрос о восстановлении сложившихся в результате длительного времени взаимодействии района в целом и его административного центра. Аналогичным образом ставится вопрос и в
других субъектах Российской Федерации. Таким образом, практика
дает основание для корректировки соответствующих норм Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в части территориальной организации местного самоуправления. В данном случае совершенно очевидно, что административный центр муниципального
района не должен наделяться статусом городского округа. Если же
этот город будет развиваться активнее всего района, то следует ставить вопрос о преобразовании муниципального района в городской
округ, как в вышеприведенном примере с подмосковной Балашихой.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]