Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Местное самоуправление в зарубежных странах
491
дальнейшую профессионализацию местного управления, в чем многие специалисты видят в целом позитивную тенденцию.
Каждый муниципалитет имеет обособленную муниципальную
собственность, но в объеме не большем, чем это нужно для функционирования жизненно основных коммунальных служб. При этом
местные власти широко используют экономические механизмы, в
том числе установление местных налогов, лицензирование, контракты с частными поставщиками муниципальных услуг.
Функции органов местной власти также не остаются неизменными — жизнь, как говорится, заставляет корректировать их, что
обусловливается рядом обстоятельств. В частности, появляются новые потребности местного сообщества, которых раньше не было, в
том числе в хорошей экологии, меняются, как отмечалось, экономические механизмы (все больше частных компаний оказывают
муниципальные услуги). Кроме того, нарастающая высокими темпами урбанизация, а также демографические процессы во многих
странах все больше приводят к стиранию сельских и городских
местностей, а если точнее, то городские местности поглощают сельские, соответственно меняются некоторым образом и функции местного самоуправления.
Мировая практика функционирования местного самоуправления показывает довольно большое разнообразие используемых на
местном уровне организационно-правовых форм. Е.С. Шугрина
выделяет пять основных схем соотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
«Сильный совет — слабый мэр». Характеризуется ограничением
прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и
контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном
представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет
обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на
должности.
«Сильный мэр — слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к
представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения
совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным
большинством голосов членов последнего.
«Совет — управляющий (вместо мэра)». Отражает стремление к
«очищению» городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет
492
собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере
общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.
Выборные комиссии. Комиссия образуется из выборных лиц —
уполномоченных (каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства). В этой модели не предполагается
наличие высшего должностного лица, нет разделения властей.
Комбинированная система. Управляющий, или главный администратор, подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалистауправляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют
возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку,
голосуя за или против мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.
Указанные схемы в разных сочетаниях используются в большинстве современных развитых стран. Обращает на себя внимание
то обстоятельство, что в России местное самоуправление реализуется на основе второй схемы («сильный мэр — слабый совет), и выше, при освещении темы об органах местного самоуправления, мы
показывали причины такого положения.
Глава 14
14.2. Конституционное закрепление и особенности
правового регулирования института местной
власти за рубежом
Институт местного самоуправления на конституционном уровне
стал закрепляться практически одновременно с самим процессом
всеобщей конституционализации, получившей широкий размах в
мире со второй половины XIX в. Это и неудивительно, учитывая,
что одним из основных предметов конституционного регулирования как раз и является организация власти в государстве. Вместе с
тем в ХХ в. институт местного самоуправления во многих странах
стал выделяться из общей системы властеотношений в силу специфики самого низкого уровня власти, наиболее приближенной к населению, что предопределяет и особенности формирования данного
властного института. Это дало основание европейскому сообществу
во второй половине ХХ в. принять Европейскую хартию местного
самоуправления, ратифицированную Россией 11 апреля 1998 г. и
ставшую правовой опорой при организации местного самоуправления в развитых странах.
Местное самоуправление в зарубежных странах
493
Страной с одним из самых высоких уровней жизни является Австрия. Местное самоуправление в этом федеративном государстве
функционирует в общинах. Согласно ст. 116 Конституции Австрии
«каждая земля делится на общины. Община является территориальной единицей с правом самоуправления и одновременно административной единицей. Каждый участок территории должен принадлежать какой-то общине… Община является самостоятельной хозяйственной единицей. Она имеет право в пределах, установленных
общими законами Федерации и земли, владеть всякого рода имуществом, приобретать его и распоряжаться им, заниматься хозяйственным предпринимательством, а также в рамках финансовой системы самостоятельно определять свой бюджет и взимать налоги…
Для общины с населением не менее двадцати тысяч жителей, если
это не ущемляет интересы земли, должен быть по представлению
общины на основании закона земли установлен самостоятельный
статус (городской правовой статус)». Как видно, такое регулирование местного самоуправления сходно с российском подходом.
Однако Конституция Австрии регулирует данную сферу значительно подробнее. В частности, относительно много внимания уделяется «союзам общин», которые в соответствии со ст. 116а могут
объединяться для выполнения отдельных задач в сфере собственной
компетенции на основании соглашения. Однако такое соглашение
требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть
дано на основании постановления, если соответствующее закону
соглашение участвующих общин и образование союза общин: 1) не
угрожает в случае выполнения задач государственного управления
функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц; 2) основывается, в случае выполнения задач общин в качестве субъектов частного права, на целесообразности, рентабельности и экономичности в интересах участвующих
общин. Законодательство земли должно регулировать организацию
союзов общин, причем во всяком случае следует предусмотреть в
качестве их органов собрание союза, состоящее из избранных от
всех входящих в союз общин представителей, и должность старосты
союза. В союзах общин, образованных на основании соглашения,
необходимо принять положения о вступлении и выходе общин, а
также о роспуске союза общин.
Австрийская конституция достаточно подробно определяет организационное строение местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 117 в качестве органов общины должны в любом случае действовать: а) общинный совет, который является общим
представительным органом, подлежащим избранию входящими в
494
Глава 14
общину гражданами, обладающими избирательным правом; b) общинное правление (городской совет), а в городах, имеющих самостоятельный статус, — городской сенат; c) бургомистр. Выборы в
общинный совет проводятся по пропорциональной системе на основе равного, прямого избирательного права путем лично осуществляемого тайного голосования гражданами Федерации, которые
имеют постоянное место жительства на территории общины.
Положение о выборах не может содержать более ограниченные
условия активного и пассивного избирательного права, чем Положение о выборах в Ландтаг. Однако может быть определено, что
активное и пассивное избирательное право на выборах в общинный
совет не предоставляется лицам, проживающим на территории общины менее одного года, если очевидно, что их пребывание в общине является лишь временным. Это необычная норма — она
вполне логична, однако в других конституциях не встречается.
В России гражданин может голосовать практически в день регистрации на территории муниципального образования, к которому до
этого не имел никакого отношения, — думается, что данный вопрос следует принять во внимание на перспективу развития в нашей стране местного самоуправления.
В Конституции Австрии определяется порядок выборов бургомистра (советом общины), ряд вопросов деятельности совета общины (в частности, при обсуждении проекта сметы общины или итогового баланса гласность не может быть исключена), а также сфера
компетенции общины. Последнее представляет наибольший интерес. Согласно ст. 118 сфера собственной компетенции общины
включает в себя все вопросы, касающиеся исключительно или преимущественно местных интересов граждан, входящих в общину, и
при условии, что необходимые по этим вопросам меры могут быть
приняты общиной в пределах ее территориальных границ.
В законах должны быть точно перечислены те полномочия, которые относятся к сфере собственной компетенции общины. Община, в частности, в сфере ее собственной компетенции отвечает
за выполнение задач публичного управления по следующим вопросам: 1) назначение общинных органов в тех пределах, в каких это
не ограничивает компетенцию вышестоящих выборных органов;
регулирование внутреннего устройства в целях выполнения задач,
стоящих перед общиной; 2) назначение служащих общины и осуществление руководства служебной деятельностью в тех пределах, в
каких это не ограничивает компетенцию вышестоящих дисциплинарных, квалификационных и инспекционных комиссий; 3) местная полиция безопасности, местная полиция, обеспечивающая по-
Местное самоуправление в зарубежных странах
495
рядок при проведении публичных мероприятий; 4) управление
транспортными путями внутри общины, местная дорожная полиция; 5) полиция по охране местных угодий; 6) местная полиция
рынков; 7) местная полицейская служба здравоохранения, в частности, по организации скорой помощи и спасательной службы, а
также по организации похоронного дела и кладбищ; 8) полиция
нравов; 9) местная строительная полиция, если это не касается зданий, принадлежащих Федерации и служащих публичным целям;
местная пожарная полиция; планировка местных территорий;
10) публичные учреждения по внесудебному посредничеству при
разрешении конфликтов; 11) добровольная распродажа с аукциона
движимого имущества. Регулируются, и подробно, и другие вопросы (надзор за деятельностью общин, ответственность и др.). В целом объем конституционного регулирования в Конституции Австрии наибольший из всех других европейских стран, и в этом смысле она, конечно, уникальна.
В старейшей европейской стране — Великобритании, как из-
вестно, конституции как единого акта нет и местное самоуправление определяется отдельными законами. Ныне существующая система местного управления Великобритании основывается на реформах 1970—1980-х годов. Здесь самоуправление начинается с
графств, которых 45. Шесть из них имеют особый статус метрополитенских (столичных). К их числу относятся Большой Манчестер,
Мерсисайд, Южный Йоркшир, западный Мидлэнд, Западный
Йоркшир, Тайн и Уэйр. Графства поделены на административные
округа — в Англии их 296. В качестве низовой административнотерриториальной единицы в сельской местности и небольших городах действуют приходы. Всего их насчитывается более 11 тыс. Приход охватывает один небольшой населенный пункт или группу мелких поселений.
В различных территориях Англии имеются как одноуровневые,
так и двухуровневые системы организации местного управления.
В частности, в одних территориях действуют как советы графств
(они отвечают за общие вопросы графства), так и выборные советы
округов (соответственно отвечают за вопрос округа). Кроме того, в
некоторых территориях применяется одноуровневая система. Но в
любом случае в качестве представительных органов во всех английских самоуправленческих территориях избираются советы. Исключение составляют только лишь метрополитенские графства — в их
составе образуются окружные советы, но при этом отсутствует единый совет графства. Советы не образуются также в приходах с населением менее 150 избирателей — здесь решения на уровне мест-
496
Глава 14
ного самоуправления принимаются на общих собраниях избирателей (аналог схода граждан в российских сельских поселениях, где
немного жителей, имеющих избирательное право). Исторически
советы на уровне местного самоуправления обладают как правотворческими, так и исполнительными функциями по схеме «совет —
комитеты совета». Председатель совета обычно возглавляет несколько комитетов, однако не обладает особыми полномочиями.
В 2000 г. в Англии новый закон скорректировал систему местного управления. Так, на местном уровне стали выделяться исполнительные органы — мэр и кабинет (мэр выборный, его советники
назначаются мэром). Предусмотрены и иные сочетания. Срок полномочий мэра — четыре года. Дату и дополнительные условия выборов мэра устанавливаются министром. Мэр не вправе участвовать
в выборах в совет. Избирательная система на мэрских выборах
имеет особенности — так, если на пост мэра претендуют менее
трех кандидатов, то каждый избиратель имеет один голос, и при
такой системе кандидат, набравший простое большинство, становится мэром. Если три или более кандидатов на пост мэра, применяется система дополнительного голоса, т.е. избиратели могут подать два голоса за двух кандидатов на пост мэра в порядке предпочтения. В любом случае мэр подотчетен совету и обязаны отчитываться перед ним о своей деятельности (в России также действует такая же система).
Полномочия органов местного самоуправления зависят от их
статуса. Например, округа занимаются вопросами рекреации, экологии, жилищного строительства, местных дорог, уборки территорий. Графства имеют более широкие полномочия (образование,
услуги в сфере социального обеспечения, транспорт, торговля).
Унитарные образования (одноуровневая система местного самоуправления) отвечают за все указанные сферы деятельности (аналог
российского городского округа). Все виды советов также ответственны за обеспечение экономического, социального и экологического благополучия. Но при этом советы вправе принимать решения только по вопросам, прямо определенным парламентом или
правительством.
На данном этапе в сфере местного самоуправления наблюдается тенденция по некоторому сужению роли местных органов власти, хотя формально им предоставляется значительная свобода
действий.
В Конституции ÔÐÃ в ее общей части местное самоуправление
(общины) упоминаются в контексте народного представительства:
«В землях, округах и общинах народ должен иметь представительст-
Местное самоуправление в зарубежных странах
497
во, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (ч. 1 ст. 28). Там же определяется и общий статус
общин: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать
в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в
рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия
самоуправления включает также основы собственной финансовой
ответственности; к этим основам относятся налоговые поступления,
обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов» (ч. 2 ст. 28). Следует заметить, что в Конституции ФРГ значительное внимание уделяется финансовой стороне,
и прежде всего налогам.
Важное положение, отражающее суть властеотношений в Германии, содержится в ст. 75 Конституции этой страны, где, в частности, указывается, что Федерация издает «рамочные предписания», в том числе определяющие «правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и других корпораций
публичного права», и при этом «рамочные предписания могут содер-
жать лишь в исключительных случаях непосредственно действующее
регулирование (курсив мой. — Àâò.)… Если Федерация издает ра-
мочные предписания, то земли обязаны издать в течение установленного законом времени свои законы». Сравнение с российской
системой регулирования местного самоуправления показывает, что
у нас, как уже отмечалось, многие федеральные законы в части властеотношений в субъектах РФ и муниципальных образованиях содержат нормы прямого действия, в том числе в ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» — в определенной степени вопреки названию самого
закона, что отражает своеобразие нашего государства.
Согласно ст. 106 Конституции ФРГ «общины получают часть
поступлений от подоходного налога, которая должна резервироваться землями за общинами из платежей, вносимых их жителями в
качестве подоходного налога. Подробности регулируются федеральным законом, который нуждается в одобрении Бундесрата. Этот
закон может установить, что общины определяют доли причитающихся им платежей… Начиная с 1 января 1998 г. общины получают
долю от налога с оборота. Эта доля передается землями своим общинам в соответствии с учетом местной и экономической ситуации… Поступления от поземельного и промыслового налогов причитаются общинам; поступления от местных налогов на предметы
потребления и на некоторые виды затрат принадлежат общинам
или в случаях, предусмотренных законодательством земли, объеди-
498
Глава 14
нениям общин. Общинам должно быть предоставлено право устанавливать ставки поземельного и промыслового налогов в соответствии с законом… Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент от общей
совокупности налогов, поступающих в пользу земли. В остальных
случаях законодательство земли определяет, передаются ли и в каком размере доходы от земельных налогов в пользу общин (объединений общин)». Важным представляется также положение в ст. 107:
«Закон должен гарантировать, что различия в финансовых возможностях между землями будут выравниваться в достаточной степени; при этом должны учитываться финансовые возможности и
потребности общин (объединений общин)». В Конституции ФРГ
содержатся и другие нормы, регулирующие финансовые отношения, в том числе связанные с общинами, причем объем регулирования этих отношений значительно превосходит объем регулирования политических отношений. В России данные отношения регулируются на уровне текущего муниципального и финансового
законодательства.
В Конституции Испании в отличие от конституций Австрии и
ФРГ институт местной власти отрегулирован в гораздо меньшем
объеме, и в этом имеется сходство с Конституцией России. Местной власти посвящена вторая глава Конституции Испании. Здесь, в
частности, указывается: «Конституция гарантирует автономию муниципалитетов. Они обладают всей полнотой прав юридического
лица. Руководство и управление ими осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и
советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются
советниками или жителями. Закон регулирует порядок и условия
проведения открытых заседаний» (ст. 140). Далее указывается, что
провинция является местным образованием, обладающим правом
юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения
деятельности государства. Руководство и автономное управление
провинции поручается депутациям или другим корпорациям представительного характера. Могут создаваться объединения муниципалитетов, отличающиеся от провинций (ст. 141). Из особенных
вопросов выделяется только финансовый вопрос: «Местные финансы должны быть достаточными для осуществления функций,
относимых законом к ведению соответствующих местных корпораций, для чего используются главным образом собственные нало-
Местное самоуправление в зарубежных странах
499
ги и отчисления от налогов государства и автономных сообществ»
(ст. 142).
В другом евросредиземноморском государстве — Италии — из-
бран вариант несколько более детального регулирования института
местной власти (коммуны, города, провинции, области). В Конституции Италии в ст. 114 указывается, что «республика включает
коммуны, провинции, столичные города, области и государство.
Коммуны, провинции, столичные города и области являются автономными образованиями с собственным статутом, полномочиями и
функциями в соответствии с принципами, установленными Конституцией». Согласно ст. 118 «выполнение административных
функций относится к ведению коммун, за исключением тех, которые для обеспечения их единообразного исполнения предоставлены
провинциям, столичным городам, областям и государству, при соблюдении принципов субсидиарности, дифференциации и пропорциональности. Коммуны, провинции и столичные города обладают
собственными административными функциями и теми, которые им
предоставлены законами государства или области в сферах их соответствующей компетенции… На основе принципа субсидиарности
государство, области, столичные города, провинции и коммуны
способствуют самостоятельной инициативе граждан, действующих
единолично и в ассоциативном порядке, в целях развития деятельности в общих интересах». Как видно, коммуны неизменно перечисляются наряду с иными публичными образованиями.
Значительное внимание в Конституции Италии уделяется финансовому обеспечению публичной власти, в том числе коммун.
Согласно ст. 119 «коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию
средств. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают автономными средствами. Они устанавливают и взимают собственные налоги в соответствии с Конституцией и принципами
взаимодействия с государственными финансами и налоговой системой. Они совместно участвуют в распределении государственных
налогов, собираемых на их территории. Законом государства учреждается стабилизационный фонд для территорий с меньшими налоговыми поступлениями от населения без каких-либо ограничений в
распределении средств фонда. Средства, получаемые из источников
согласно предыдущим абзацам, предоставляются коммунам, провинциям, столичным городам и областям для полного финансирования принадлежащих им публичных функций. Для способствования экономическому развитию, социальной сплоченности и солидарности, устранения экономического и социального дисбаланса,
500
Глава 14
содействия эффективному осуществлению прав человека, а также
достижения различных целей при нормальном осуществлении
функций государство может устанавливать дополнительные средства или предпринимать специальные действия в пользу отдельных
коммун, провинций, столичных городов и областей. Коммуны,
провинции, столичные города и области обладают собственным
имуществом, принадлежность которого определяется в соответствии
с общими принципами, установленными законом государства». Далее в Конституции довольно подробно регулируются вопросы выборов в местные органы власти. Интересным представляется положение ст. 133: «область по получении мнения заинтересованного
населения может издавать законы, образующие на ее территории
новые коммуны, и может также изменять их границы и названия»,
т.е. акцент делается на самоорганизации граждан.
В Конституции Франции публичные образования, в том числе
низшего уровня (коммуны), именуются территориальными коллективами. Согласно ст. 72 «территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, регионы, коллективы с
особым статусом и заморские коллективы… Территориальные коллективы имеют право принимать решения в рамках компетенции,
которая может быть им предоставлена на их уровне. При соблюдении условий, предусмотренных законом, эти коллективы свободно
управляются выборными советами и обладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции. При соблюдении условий, предусмотренных органическим законом, если только не
затрагиваются существенные условия реализации какой-либо публичной свободы или какого-либо конституционно гарантированного права, территориальные коллективы или их объединения, когда
это, смотря по обстоятельствам, предусмотрено законом или регламентом, на ограниченную продолжительность во времени в виде
исключения могут отступить в отношении какого-либо предмета,
входящего в их компетенцию, содержащегося в законодательных
или регламентарных положениях». Подобных норм о допущении
изменения предмета деятельности органов публичной власти нам
не приходилось встречать ни в одной другой конституции зарубежного государства. В России, как известно, предмет деятельности органов местного самоуправления определен в ст. 14—16 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», причем, исходя из реалий, в исчерпывающем виде.
Важной представляется норма в той же ст. 72 Конституции
Франции, согласно которой «никакой территориальный коллектив
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]