Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
461
бенно сельских) принимать меры по оказанию материальной и финансовой помощи школьным и дошкольным образовательным учреждениям.
По этому поводу уже неоднократно высказывались представите-
ли муниципальных властей городских и сельских поселений. Так,
на сессии Краснообского совета депутатов (Новосибирский район
Новосибирской области) достаточно подробно обсуждался вопрос о
детских садах и школах, главным образом об их административнотерриториальной принадлежности. Было принято решение обратиться к районным властям с предложением о передаче непосредственно в поселок полномочий по школам и детсадам, поскольку, не
имея на своем балансе школ и детсадов, «поселковая администрация связана по рукам и ногам, не будучи в состоянии законно решать массу постоянно возникающих хозяйственных проблем детских учреждений, начиная с проблемы вывоза мусора с территории
школ и детсадов, не говоря о чем-либо большем». Очевидно, что
решение этого вопроса назрело на федеральном уровне.
Далее, как показывает нарезка сельских и городских поселений
в России, наблюдается нередко огромная разница в потенциале
разных поселений, и особенно это заметно, когда происходит изменение статуса муниципальных образований. Например, в Краснодарском крае такой сравнительно немаленький город, как Ейск,
изначально (с 2004 г.) являлся городским округом и соответственно
имел существенные полномочия в сфере школьного и дошкольного
образования. После преобразования в 2007 г. городской округ город
Ейск был преобразован в городское поселение «город Ейск» с
включением его в состав Ейского района в качестве административного центра. В итоге получилось, что город Ейск по своему
формальному статусу сравнялся с небольшим сельским поселением
и соответственно если ранее в г. Ейске были свои органы управления образованием и формировался собственный бюджет для обеспечения деятельности школьных и дошкольных образовательных
учреждений, то теперь все школы и детсады Ейска выведены из-под
юрисдикции города и переданы в ведение Ейского муниципального
района. И это притом, что в Ейске число школьных и дошкольных
учреждений несколько десятков, что в разы превышает численность
таких учреждений в сельских поселениях, но полномочий в сфере
образования город не имеет. Кроме того, есть поселения, которые
по численности не уступают городским округам, например станицы
Каневская и Кущевская Краснодарского края, в каждой из которых
проживает более 30 тыс. человек. Такое количество населения сопоставимо с населением не только городов, но и целых районов,
462
Глава 13
особенно расположенных за Уралом, но при этом данные поселения, где не один десяток дошкольных и школьных муниципальных
образовательных организаций, не могут формально никаким образом влиять на положение дошкольных и школьных образовательных организаций, в частности, они не могут тратить средства поселенческих бюджетов для улучшения дел в этих учебных заведениях,
поскольку это будет квалифицироваться как бюджетно-правовое
правонарушение со всей вытекающей из этого юридической ответственностью. Вероятно, целесообразно предоставить городским и
сельским поселениям собственные полномочия в сфере образования. Другое дело, что предоставление таких полномочий должно
быть дифференцированным и должно осуществляться в зависимости от экономических возможностей конкретного городского или
сельского поселения и оценку должны давать органы местного самоуправления муниципального района, которые могут делегировать
соответствующие полномочия поселениям посредством издания
соответствующих правовых актов на уровне представительного органа муниципального района. Но это только предложения, которые
высказываются в литературе.
По-прежнему актуальной остается проблема с дошкольными
образовательными учреждениями. В настоящее время (на 1 сентября 2013 г.) в России в 56,5 тыс. дошкольных образовательных организаций обучается порядка 6,2 млн детей. В 2013 г. было создано
370 тыс. мест в детских садах в построенных 580 зданиях муниципальных дошкольных организаций. Но очередь в детские сады составляет в целом 500 тыс. детей. Муниципалитеты ввиду отсутствия
средств в последние годы практически не строят новых муниципальных детсадов.
Дефицит мест в детсадах, копившийся годами и не решаемый
на регионально-местном уровне, превратился в огромную общероссийскую проблему, для решения которой требуются весьма масштабные усилия. Для решения этой проблемы в последние годы
Правительством Российской Федерации предприняты чрезвычайные меры — решено выделить целевым образом из федерального
бюджета только в 2013 г. 50 млрд руб. и в дальнейшем, увеличивая
федеральное финансирование, к 1 января 2016 г. предполагается
закрыть полностью эту проблему.
Однако ситуация значительно более сложная, чем может пока-
заться. Во-первых, есть сомнения в том, удастся ли буквально за
два года (2014—2016) освоить выделенные средства, учитывая, что
для каждого объекта (детсада) требуется выделить земельный участок, разработать проект, построить здание, оборудовать его, на-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
брать персонал. При этом широко распространяемая практика расширения существующих детсадов также вызывает сомнения, поскольку любое расширение означает ухудшение условий содержания детей. Во-вторых, программа касается только детей от 3 до
7 лет, а о детях до 3 лет, для которых в детсадах должны оборудоваться ясельные отделения, речи пока вообще нет. Органы местного самоуправления оказываются в трудной ситуации — они теперь
полностью зависят от внешнего финансирования. В таком положении не исключен вариант, когда полномочия местного самоуправления в сфере образования, как и в сфере здравоохранения, с учетом важности образования как социальной ценности будут также
переданы на уровень субъектов Российской Федерации.
463
13.3. Полномочия местного самоуправления
в сфере культуры
Конституция России в сфере культуры (лат. cultura — возделывание, обрабатывание; поклонение, почитание; воспитание, образование, развитие) определила основные принципы государственной
культурной, среди которых важнейшими являются конституционные гарантии свободы в сфере литературно-художественного, научного и иных видов творчества и образования, а также право каждого гражданина России на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Такой подход вполне соответствует нормам международного права.
Например, право на свободу творчества (ст. 44 Конституции России), является социальным правом человека, предусмотренным в
основных международных документах о правах человека.
При этом нужно иметь в виду, что сфера культуры по своему
содержанию весьма разнообразна, и это обстоятельство находит
отражение в перечне вопросов местного значения. Так, применительно к городскому округу определены следующие вопросы местного значения в культурной области:
1) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию
прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных
(межэтнических) конфликтов;
464
Глава 13
2) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов
библиотек городского округа;
3) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
4) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
5) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в
собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
6) обеспечение условий для развития на территории городского
округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
7) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
8) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе.
Полномочия органов местного самоуправления, исходя из такого многообразия компетенции, разбросаны сразу по нескольким
отраслевым федеральным законам. И все же есть федеральный закон, который имеет общеметодологическое значение в сфере культуры — это Основы законодательства Российской Федерации о
культуре, где полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры представлены применительно к каждому виду муниципального образования в следующем виде.
Полномочия поселений:
а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов
библиотек поселения;
б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в
собственности поселения, охрана объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
465
г) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
Полномочия муниципальных районов:
организация библиотечного обслуживания населения межпо-
селенческими библиотеками, комплектование и обеспечение
сохранности их библиотечных фондов;
создание условий для обеспечения поселений, входящих в со-
став муниципального района, услугами по организации досуга
и услугами организаций культуры;
создание условий для развития местного традиционного на-
родного художественного творчества в поселениях, входящих
в состав муниципального района.
Полномочия городских округов:
организация библиотечного обслуживания населения, ком-
плектование и обеспечение сохранности библиотечных фон-
дов библиотек городского округа;
создание условий для организации досуга и обеспечения жи-
телей городского округа услугами организаций культуры;
сохранение, использование и популяризация объектов куль-
турного наследия (памятников истории и культуры), находя-
щихся в собственности городского округа, охрана объек-
тов культурного наследия (памятников истории и культуры)
местного (муниципального) значения, расположенных на
территории городского округа;
создание условий для развития местного традиционного на-
родного художественного творчества, участие в сохранении,
возрождении и развитии народных художественных промы-
слов в городском округе.
С учетом этого закона определяются и конкретизируются пол-
номочия местного самоуправления в более узких сферах культурной
жизни. Так, решение первого из указанных выше вопросов местного значения опирается на такие федеральные законы, как Закон РФ
«О языках народов Российской Федерации», ФЗ «О национальнокультурной автономии», ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах
организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
466
Глава 13
Решение вопроса местного значения, связанного с физической
(äð.-ãðå÷. φυσικός — природный) культурой (лат. cultura — возделывание, обрабатывание; поклонение, почитание; воспитание, образование, развитие) и спортом (англ. sport — упражнения, игры, состязания), осуществляется посредством полномочий органов местного
самоуправления, определенных в ФЗ «О физической культуре и
спорте в Российской Федерации», согласно которому к таким полномочиям относятся:
определение основных задач и направлений развития физиче-
ской культуры и спорта с учетом местных условий и возмож-
ностей, принятие и реализация местных программ развития
физической культуры и спорта;
популяризация физической культуры и спорта среди различ-
ных групп населения;
организация проведения муниципальных официальных физ-
культурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также
организация физкультурно-спортивной работы по месту жи-
тельства граждан;
утверждение и реализация календарных планов физкультур-
ных мероприятий и спортивных мероприятий муниципаль-
ных образований;
организация медицинского обеспечения официальных физ-
культурных мероприятий и спортивных мероприятий муни-
ципальных образований;
содействие обеспечению общественного порядка и общест-
венной безопасности при проведении на территориях муни-
ципальных образований официальных физкультурных и спор-
тивных мероприятий;
осуществление контроля за соблюдением организациями, соз-
данными муниципальными образованиями и осуществляю-
щими спортивную подготовку, федеральных стандартов спор-
тивной подготовки в соответствии с законодательством Рос-
сийской Федерации;
осуществление иных установленных в соответствии с законо-
дательством Российской Федерации и уставами муниципаль-
ных образований полномочий.
Реализация еще одного вопроса местного значения («О библио-
течном (др.-греч. βιβλίον — книжка < βίβλος — книга + τήκη — хранилище) обслуживании») основывается на ФЗ «О библиотечном
деле», где, в частности, указывается, что органы местного самоуправления (как и органы государственной власти) обеспечивают:
1) финансирование комплектования и обеспечения сохранности
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
467
фондов муниципальных библиотек; 2) реализацию прав граждан на
библиотечное обслуживание.
При этом органы местного самоуправления не вправе прини-
мать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение
материально-технического обеспечения действующих библиотек,
находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения
библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.
В законах субъектов Российской Федерации полномочия мест-
ного самоуправления некоторым образом детализируются. Так, в
Законе Пермского края «О библиотечном деле в Пермском крае»
указываются следующие из них:
а) учреждение муниципальных библиотек;
б) присвоение статуса центральной библиотеки;
в) финансирование из соответствующего бюджета в соответст-
вии с законодательством;
г) финансирование комплектования библиотечных фондов;
д) согласование Правил пользования библиотекой;
е) установление работникам библиотек дополнительных соци-
альных льгот и гарантий.
На местном уровне нормы по исполнению полномочий по ор-
ганизации библиотечного обслуживания населения закрепляются
как правило, в таких актах, как устав муниципального образования,
Положение о структурном подразделении местной администрации,
занимающимся вопросами культурной жизни в муниципальном
образовании, Положение об организации библиотечного обслуживания населения и др. Так, в Уставе муниципального образования
«город Ижевск» закрепляются следующие полномочия местной администрации в области культуры:
1) организация и проведение культурно-массовых и досуговых
мероприятий на территории муниципального образования «город
Ижевск»;
2) организация обследования состояния объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) местного значения;
3) организация пропаганды культурно-исторического наследия,
сохранения национальных традиций и обрядов;
4) обеспечение информационного обслуживания населения му-
ниципального образования «город Ижевск» через муниципальные
библиотеки, комплектование и сохранность библиотечных фондов;
5) координация работы муниципальных учреждений культуры,
досуга, библиотек;
468
Глава 13
6) осуществление в установленном порядке взаимодействия с
религиозными организациями и конфессиями в пределах компетенции органов местного самоуправления;
7) содержание зданий, сооружений, иного имущества муници-
пальных учреждений культуры и финансирование их деятельности.
Муниципалитеты содержат основные учреждения культуры с
целью обеспечения доступа к ним жителей муниципальных образований. Так, в Краснодаре за счет местного бюджета содержатся:
Городской Дом культуры ¹ 1 Центрального административного
округа;
Городской Дом культуры» Центрального административного ок-
ðóãà;
Городской Дом культуры Карасунского округа;
Городской Дом культуры Западного округа;
Пашковский городской Дом культуры Карасунского округа;
Городской культурно-развлекательный центр «Виктор»;
Сельский Дом культуры поселка Белозерный;
Сельский Дом культуры и спорта станицы Елизаветинской;
Сельский Дом культуры х. Копанского Прикубанского округа
г. Краснодара;
Сельский Дом культуры станицы Старокорсунской;
Дворец искусств;
Новый театр кукол;
Муниципальный молодежный театр;
Муниципальный концертный зал.
Помимо этого, город содержит 36 библиотек и их филиалов.
Следует заметить, что сфера культуры — одна из немногих, где
местное самоуправление в минимальной степени зависит от вышестоящих органов публичной власти и может творить в неограниченных масштабах, поскольку характер этой деятельности предполагает активное вовлечение в культурные дела большого количества
жителей муниципальных образований. Так, повсюду организуются
и проводятся праздничные мероприятия в связи с общепринятыми
праздниками (Новый год, День Победы, День защитника Отечества и др.), кроме того, в каждом регионе имеются свои праздники,
где органы местного самоуправления активно участвуют как организаторы.
При этом составляются различные культурные программы
и проекты. Так, в муниципальном образовании «Вешкаймский
район» (Ульяновская область) в 2014 г. реализуется социальнозначимый проект «Украсим жизнь цветами». Цель проекта: создать
условия для формирования моды на здоровый образ жизни, на се-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
469
мейные ценности; задачи проекта: а) реализация целевых проектов
культурно-просветительского характера; б) проведение мероприятий, направленных на формирование семейных ценностей; в) раскрытие творческого потенциала населения района; г) пробуждение
в людях желания сделать жизнь лучше, чище, красивее; д) развитие эстетического вкуса. Целевые группы проекта: семьи, проживающие на территории муниципального образования «Вешкаймский район».
Механизм реализации проекта предполагает несколько этапов:
1) «Под крышей дома твоего» — праздник труда (1 мая), в рам-
ках которого предусмотрены: а) объявление начала конкурсов для
всех жителей района — «Лучшая клумба», «Лучшее украшение придомовой территории», «Лучший букет», «Лучшее фото цветов»,
«Лучшее стихотворение о цветах», «Лучший рисунок цветов»;
б) семейный субботник;
2) «Дети — цветы жизни» — праздник, посвященный Дню защи-
ты детей (1 июня), в рамках которого предусмотрены: а) конкурс
рисунков на асфальте «Мой разноцветный мир», кукольный спектакль «Просто так», смейная игровая программа «В гостях у Лесовичка»;
3) «Венок дружбы» — фестиваль народного творчества (12 июня), в
рамках которого предусмотрено создание символа фестиваля — венок из цветов, который символизирует единение народов, населяющих Вешкаймский район;
4) «Любви и веры образец» — праздник, посвященный Дню се-
мьи, любви и верности (8 июля), в рамках которого предусмотрены:
а) подведение итогов акции «Роди патриота в день России», б) Чествование юбилейных семейных пар, в) акция «Подари ромашку —
поздравь семью», г) благословление семей на счастливую жизнь
настоятелем храма Бориса и Глеба протоиереем Анатолием Капрановым;
5) «Украсим жизнь цветами» — районный праздник цветов, в
рамках которого предусмотрены: а) подведение итогов конкурсов
«Лучшая клумба», «Лучшее украшение придомовой территории»,
«Лучший букет», «Лучшее фото цветов», «Лучшее стихотворение о
цветах», «Лучший рисунок цветов»; б) концертная программа «Украсим жизнь цветами»; в) выставка цветочных композиций, картин,
икебаны «Планета цветов».
Все вышеизложенное позволит получить несколько значимых
результатов: а) обеспечить массовый охват семей муниципального
образования «Вешкаймский район» творческо-познавательной деятельностью; б) расширить спектр и качество доступных культурно-
470
образовательных услуг; в) улучшить психологический микроклимат
в едином культурном пространстве поселка; г) украсить поселок в
весенне-летний период.
Организация и проведение этого проекта возложено на Управле-
ние по делам культуры и организации досуга населения местной администрации муниципального образования «Вешкаймский район»,
для чего в местном бюджете выделены необходимые денежные средства. Такого рода мероприятия позволяют жителям муниципальных
образований сильнее ощутить причастность к общим делам местного
сообщества, способствуют их всестороннему развитию.
Следует отметить, в ближайшие годы в сфере управления куль-
турой на местном уровне могут произойти существенные изменения. Они связываются с тем, что Министерством культуры РФ внесен на рассмотрение проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в части перераспределения полномочий органов местного самоуправления в сфере культуры)». Проектом предусматривается передача на уровень муниципального района следующих полномочий:
а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; б) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов; в) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры на территории муниципального района.
Таким образом, реализацией вышеуказанных полномочий на
территории поселения будет заниматься администрация муниципального района, а не поселения, т.е. в этом смысле сфера культуры
приравнивается к здравоохранению и образованию, которые, как
отмечалось, являются предметами ведения только муниципальных
районов и городских округов. Вектор такого рода изменений определяется все теми же скудными местными бюджетами поселений. Насколько эти изменения окажутся эффективным (разумеется, в случае
принятия законопроекта), покажет последующая практика.
Глава 13
13.4. Полномочия местного самоуправления
в сфере поддержания общественного порядка
и защиты от чрезвычайных ситуаций
Формирование и реализация полномочий местного самоуправления в данной сфере отличаются весьма противоречивым характером. Дело в том, что в Конституции Российской Федерации функ-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]