Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
441
ного образования, географического расположения, степени развития системы здравоохранения в регионе и от других факторов. Так,
если иметь в виду муниципальный район (аналогично ситуация
складывается и в городских округах), то в первоначальной редакции
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (т.е., в редакции 2003 г.) вопросы местного
значения, определяющие компетенцию местного самоуправления в
данной сфере, сводились к следующему: «организация оказания на
территории муниципального района скорой медицинской помощи
(за исключением санитарно-авиационной), первичной медикосанитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных
учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Затем эта формулировка неоднократно корректировалась, и накануне изменений (с 2007 г.) имела
такой вид: «организация оказания на территории муниципального
района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному
органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий)
первичной медико-санитарной помощи в амбулаторнополиклинических, стационарно-поликлинических и больничных
учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период
беременности, во время и после родов».
Однако суть оставалась прежней: органы местного самоуправления должны были организовать оказание:
а) первичной медико-санитарной помощи;
б) скорой медицинской помощи;
в) медицинской помощи женщинам в период беременности, во
время и после родов.
Затем ситуация резко поменялась. 29 ноября 2010 г. был принят
ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»», в соответствии с которым вопрос местного значения муниципального района и городского округа в сфере здравоохранения
принял следующий вид (с учетом непринципиальной поправки от
25 ноября 2013 г.): «создание условий для оказания медицинской
442
Глава 13
помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный
Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу
исполнительной власти, осуществляющему функции по медикосанитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи». Иначе
говоря, законодатель отказался от закрепления конкретной компетенции местного самоуправления, сделав ссылки на территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания
гражданам медицинской помощи.
Одновременно в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочию субъекта Российской Федерации было отнесено следующее:
«организации оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти)». Законодатель обозначил, что полномочия
по организации здравоохранения населения передаются на региональный уровень. Далее была осуществлена конкретизация данного
направления. 21 ноября 2011 г. был принят ФЗ «Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации», который во многом
прояснил ситуацию с организацией оказания медицинской помощи
населению муниципальных образований, определив в ст. 17 полно-
мочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья, к
которым отнесены:
1) создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской
помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах
полномочий, установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) обеспечение организации оказания медицинской помощи в
медицинских организациях муниципальной системы здравоохране-
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
443
ния в случае передачи соответствующих полномочий в соответствии
с ч. 2 ст. 16 настоящего Федерального закона, где указывается, что
отдельные полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в сфере охраны здоровья могут быть переданы ими для осуществления органам местного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». В этом случае оказание
медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения;
3) информирование населения муниципального образования, в
том числе через средства массовой информации, о возможности
распространения социально значимых заболеваний и заболеваний,
представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;
4) участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения
и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;
5) участие в реализации на территории муниципального образования мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование
населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной
ситуации и о принимаемых мерах;
6) реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;
7) создание благоприятных условий в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в
медицинских организациях в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данная статья вступила в силу с 1 января 2012 г.
Для того чтобы понять, что это практически означает для органов местного самоуправления, необходимо привести также некоторые полномочия в сфере здравоохранения субъектов Российской
Федерации, в числе которых согласно ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации» выделим два
(всего полномочий семнадцать):
разработка, утверждение и реализация программ развития
здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний,
444
Глава 13
организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения;
разработка, утверждение и реализация территориальной про-
граммы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.
Сопоставление полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления показывает, что органы местного самоуправления де-факто
лишаются собственных полномочий в сфере здравоохранения (дефакто, потому что некоторые полномочия оставлены, такие как
«информирование», «участие», «создание условий», но они не являются существенными и предусматривают лишь вспомогательные
функции) и вся полнота полномочий и, равно как и ответственности, переходит на уровень субъекта Российской Федерации.
В настоящее время в муниципальных образованиях осуществляется переходный период, связанный с передачей всей материальнотехнической базы в сфере здравоохранения от органов местного
самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и формированием новых организационноправовых основ деятельности муниципальных организаций здравоохранения (МОЗ), которые раньше именовались муниципальными
учреждениями здравоохранения (МУЗ). И здесь возможны только
два варианта: а) либо орган государственной власти субъекта Российской Федерации полностью берет на себя непосредственную
организацию деятельности поликлиник, больниц и других организаций здравоохранения, б) либо использует законодательную норму
о том, что, как отмечалось, отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья могут быть переданы ими для осуществления органам местного самоуправления.
Второй вариант означает, что для жителей, обращающихся в
муниципальные поликлиники и больницы, внешне ничего не изменяется — те же здания, те же врачи, то же оборудование и даже те
же вывески на фасаде. Однако юридически данные поликлиники и
больницы принадлежат уже не местному самоуправлению, а субъекту Российской Федерации, который специальным законом передает
исполнение полномочий по организации оказания медицинской
помощи органам местного самоуправления, соответственно и финансируя исполнение данных полномочий. Конечно, при таком
подходе органы местного самоуправления связаны обязательствами
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
445
перед субъектом Российской Федерации и свобода их маневра в
этой сфере значительно сужается.
Почему было принято такое стратегическое решение? Ответ
очевиден — в целом по стране органы местного самоуправления в
условиях дотационных местных бюджетов оказались не готовыми
в должной мере обеспечивать на своем уровне реализацию гражданами своего конституционного права на медицинскую помощь.
И действительно, во многих муниципальных образованиях, особенно в отдаленных районах, весьма проблематично получить медпомощь. Да и в большинстве городов сохраняется хронический дефицит врачей и медсестер. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации обладают несравненно более мощным финансовым ресурсом, более квалифицированными работниками, чем
в органах местного самоуправления, что позволит равномернее по
муниципальным образованиям обеспечивать доступность медицинских бесплатных услуг.
В определенной степени такое решение ограничивает самостоятельность местного самоуправления, однако с точки зрения целеполагания (гарантировать населению предусмотренное ст. 41 Конституции России право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую
помощь) другое решение вряд ли возможно.
В регионах в порядке реализации такого решения в основном
выбирается вариант, когда законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения, т.е. дефакто поликлиники и больницы как были, так и остаются муниципальными, однако функционируют не по решениям органов местного самоуправления, а по решениям региональных властей и финансируются не из собственных доходов местного бюджета, а из
регионального бюджета. Так, в Вологодской области принят Закон
«О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения». Согласно
этому закону органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по организации оказания
первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях,
скорой медицинской помощи (за исключением санитарноавиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в государственных учреждениях здравоохранения области).
446
Глава 13
Как видно, это практически идентичный текст ранее имевшихся
полномочий органов местного самоуправления в сфере здравоохранения.
В законе определяется, что органы местного самоуправления
наделяются отдельными государственными полномочиями по обеспечению осуществления денежных выплат медицинскому персоналу
фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам (акушеркам) и медицинским сестрам скорой медицинской помощи муниципальных учреждений. Органы местного самоуправления при
осуществлении отдельных государственных полномочий имеют
право:
1) в пределах своих полномочий издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением отдельных
государственных полномочий в сфере здравоохранения, за исключением административных регламентов в сфере переданных полномочий, и осуществлять контроль за их исполнением;
2) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных
уставом муниципального образования области;
3) получать от органов исполнительной государственной власти
области разъяснения по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;
4) привлекать организации независимо от их организационноправовых форм и форм собственности к решению вопросов по организации оказания медицинской помощи населению, посещать
организации независимо от их организационно-правовых форм и
форм собственности, запрашивать информацию и документы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;
5) проводить разъяснительную работу среди населения по правовым актам в сфере здравоохранения;
6) принимать участие в установленном порядке в разработке и
реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ в
сфере здравоохранения;
7) осуществлять взаимодействие по вопросам организации медицинской помощи населению в целях реализации отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления обязаны:
а) осуществлять отдельные государственные полномочия в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и области;
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
447
б) обеспечивать возможность осуществления контроля органами государственной власти области за осуществлением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий
(в том числе представлять соответствующую отчетность, запрашиваемую информацию);
в) обеспечивать сохранность, целевое и эффективное использование предоставленных (приобретенных) для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и
финансовых средств.
Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, предусматриваются законом области об областном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период в форме субвенций с выделением отдельной строкой и расшифровкой по каждому
муниципальному образованию области. Порядок предоставления и
расходования субвенций, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется правительством области. Размер субвенции
определяется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и области.
Помимо этого, в данном законе подробно отрегулированы следующие вопросы: а) передача материальных ресурсов, необходимых
для осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий; б) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении отдельных государственных
полномочий; в) порядок контроля за осуществлением отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; г) отмена муниципальных правовых актов, принятых
по вопросам осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий, и приостановление их
действия; д) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; е) ответственность органов местного самоуправления;
ж) методика распределения субвенций бюджетам муниципальных
образований на осуществление полномочий в сфере здравоохранения (главный критерий — численность населения муниципального
образования).
В уставах муниципальных образований и других муниципальных
правовых актов при регулировании полномочий органов местного
самоуправления в сфере здравоохранения, как правило, дублируются полномочия, изложенные в ст. 17 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Так, в Уставе муниципаль-
448
Глава 13
ного образования «город Краснодар» определено, что администрация муниципального образования «город Краснодар» в области охраны здоровья граждан:
1) создает условия для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом Краснодарского края в пределах полномочий, установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) обеспечивает организацию оказания медицинской помощи в
медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи соответствующих полномочий в соответствии с ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской
Федерации»;
3) информирует население муниципального образования «город
Краснодар», в том числе через средства массовой информации, о
возможности распространения социально значимых заболеваний и
заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования «город Краснодар» на основе
ежегодных статистических данных, а также информирует об угрозе
возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом Краснодарского края;
4) участвует в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови и (или) ее компонентов;
5) участвует в реализации на территории муниципального образования «город Краснодар» мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирует население о медико-санитарной обстановке в
зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;
6) реализует на территории муниципального образования «город
Краснодар» мероприятия по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом Краснодарского края;
7) создает благоприятные условия в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических работников для работы в
медицинских организациях в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
8) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края.
Следует заметить, что проводимая реформа в системе здраво-
охранения вызывает активные дискуссии, поскольку не все ученые,
Полномочия местн. самоупр. по обеспечению соц.-гуман. прав и безоп. жителей
449
специалисты, практики соглашаются как с ее общим направлением,
так и с содержанием отдельных положений. В частности, имеются
опасения по поводу возможного ухудшения качества оказываемых
медицинских услуг, нарушения принципа справедливости, в соответствии с которым там, где лучше работают органы местного самоуправления, там должно быть лучше и качество медицинских
услуг. Так, в городском округе «Уссурийск» (Приморский край)
была выстроена относительно хорошая система муниципального
здравоохранения, в то время как в соседних Хорольском, Михайловском и других муниципальных районах такая система значительно уступала Уссурийску. В результате реформы системы здравоохранения имущественный комплекс уссурийского муниципального здравоохранения передается в один из пятидесяти трех межрайонных медицинских центров, находящихся в ведении теперь уже
краевых властей, и которым будут пользоваться жители не только
Уссурийска, но и близлежащих районов. Между тем уссурийское
муниципальное здравоохранение создавалось в значительной мере
за счет местного бюджета г. Уссурийска, возможно, в ущерб другим
направления социально-экономического развития муниципального
образования. И теперь наработанный городом за счет горожан актив в данной области деятельности органов местного самоуправления (здравоохранение) объединяется с негативом соседних районов
и передается (будучи фактически подарком, который даритель делает без своего желания) в общее пользование.
Такой поворот обнажает вопрос принципиального характера —
для общества важнее: стимулировать муниципальные образования в
совершенствовании в данном случае системы муниципального
здравоохранения либо не стимулировать и, передав эти полномочия
на более высокий уровень управления (уровень субъектов Российской Федерации), освободить органы местного самоуправления от
исполнения собственных полномочий в данной сфере? Как представляется, здесь не должно быть крайностей. Дело в том, что ситуация с медобслуживанием в стране слишком различается и есть
основания полагать, что в целом она ухудшается (иначе не проводилась бы и реформа). Так, по данным Росстата, с 2000 по 2012 г.
численность больниц в России уменьшилась на 42% (с 10,7 тыс.
до 6,2 тыс.), численность поликлиник — на 23% (с 21,3 тыс. до
16, 5 тыс.). Сокращения коснулись в основном небольших медицинских учреждений, находившихся в сельских поселениях, и осуществлялись под знаком «оптимизации», что сейчас означает не что
иное, как экономия бюджетных средств. В результате жители многих отдаленных населенных пунктов лишились возможности полу-
450
Глава 13
чать оперативно простейшую медицинскую помощь. Среди множества сообщений на эту тему в блогосфере можно привести пример,
когда удаление ячменя, которое, как правило, проводится амбулаторно и занимает несколько минут, превращается в месячную эпопею с огромными временными (и денежными) затратами для пациента. Это касается также возможностей пользоваться услугами скорой помощи. Имеющийся подход, когда базы скорой помощи отдаляются от населенных пунктов под предлогом того, что укрупнение
станций скорой помощи позволит поднять качество обслуживания
и что, дескать, главное заключается не в месте расположения станций скорой помощи, а во времени прибытия по вызову к пациенту,
наталкивается на российские реалии в виде бездорожья, отсутствия
медперсонала и др.
Предположить, что региональные власти, в чьем ведении теперь
находится медицина, смогут учитывать все местные особенности,
очень трудно — ведь в исполнительном органе государственной
власти субъекта Российской Федерации всего одно подразделение,
занимающееся вопросами здравоохранения, и численность управленческих работников несовместима с управленческим аппаратом
местных администраций городских округов и муниципальных районов, которые, что не менее важно, непосредственно в повседневном режиме контактируют с населением.
Как представляется, в сложившейся ситуации целесообразно,
сохраняя основы реформирования в сфере здравоохранения, предоставить больше полномочий субъектам Российской Федерации в
части решения вопроса о том, в каких конкретно муниципальных
образованиях необходимо вводить государственное управление в
сфере здравоохранения, а в каких нет. Если необходимо вводить, то
соответственно региональные власти берут на себя финансирование
этой сферы жизнедеятельности и несут ответственность за ее состояние. Если же органы местного самоуправления в конкретных
муниципальных образованиях в состоянии поддерживать функционирование системы здравоохранения, то вряд ли целесообразна ликвидация сложившегося управленческого механизма в данной сфере; при таком подходе, т.е. при наличии собственных полномочий
органов местного самоуправления (а не делегированных), сохраняется стимул для населения и местной власти самим улучшать здравоохранение. Кроме того, надо учитывать имевшуюся в дореволюционной России традицию, связанную с деятельностью земских и
городских больниц, которые находились в ведении местного самоуправления, а также деятельностью районных и городских больниц,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]