Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
351
двух раз подряд) непосещение заседаний городской Думы Краснодара, неучастие в работе соответствующей комиссии (комитета),
депутатских комиссий городской Думы Краснодара.
В Уставе муниципального образования «Сосновогорский городской округ» Ленинградской области есть следующая норма (ст. 31):
«Депутату, без уважительных причин не явившемуся на заседание
представительного органа городского округа, в том числе не состоявшемуся из-за отсутствия правомочного состава (кворума), а также
не явившемуся на публичные слушания, проводимые представительным органом городского округа, начисление компенсации затрат, связанных с осуществлением депутатской деятельности за месяц, в котором они проводились, не производится. Причинами,
являющимися уважительными для отсутствия депутата на заседании
представительного органа городского округа, а также на публичных
слушаниях, проводимых представительным органом городского округа, являются болезнь либо выезд депутата за пределы Ленинградской области. В этом случае начисление компенсации затрат, связанных с осуществлением депутатской деятельности, осуществляется по мере предоставления депутатом в аппарат представительного
органа городского округа соответствующих документов».
Встречаются еще следующие основания для отзыва депутата:
невыполнение депутатских полномочий;
нарушение законодательства Российской Федерации, субъек-
та Российской Федерации, устава муниципального образования, нормативных актов местного самоуправления, принятых
представительным органом местного самоуправления;
утрата доверия избирателей, отказ от контактов с избирате-
лями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и
заявлений;
разглашение главой муниципального образования ставших
ему известными в ходе выполнения своих полномочий сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, сведений о частной жизни, семейной или иной тайне
граждан;
совершение действий, порочащих звание депутата.
Если иметь в виду главу муниципального образования, избран-
ного на муниципальных выборах, то здесь конкретизация оснований аналогична такой, какая и у депутатов, и чаще всего в уставах
муниципальных образований основания для депутатов и выборных
должных лиц одни и те же. Так, в Уставе муниципального образования «Сертолово» (Ленинградская область) указываются следующие основания отзыва: 1) невыполнение полномочий депутата,
352
Глава 10
члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица; 2) нарушение законодательства Российской
Федерации, законов Ленинградской области, настоящего Устава,
муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования Сертолово; 3) утрата доверия избирателей; 4) систематическое отсутствие на заседании совета депутатов муниципального
образования «Сертолово»; 5) совершение действий, порочащих звание депутата, членов выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица.
В целом практика складывается таким образом, что чаще всего
ïîä невыполнением полномочий понимается систематическое (более
двух раз), без уважительных причин, умышленное уклонение выборных лиц местного самоуправления от осуществления своих
прав и обязанностей, предусмотренных законодательством РФ и
муниципальными нормативными правовыми актами, в том числе
неучастие в заседаниях представительного органа, работе его комиссий, отказ от выполнения или неисполнение поручений, повлекшее нарушение прав и законных интересов граждан и (или)
юридических лиц на территории муниципального образования;
факт систематического, без уважительных причин, умышленного
уклонения от осуществления своих полномочий констатируется
протоколом заседания представительного органа муниципального
образования.
Ïîä нарушением законодательства Российской Федерации, зако-
нов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов понимается однократное грубое либо систематическое нарушение им указанных законодательных и иных нормативных правовых актов, повлекшее нарушение прав и законных
интересов граждан и (или) юридических лиц на территории муниципального образования.
Ïîä утратой доверия избирателей понимается неудовлетворен-
ность избирателей деятельностью выборного лица местного самоуправления, связанная, совокупно или по отдельности, с такими
причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями. Под совершением действий,
порочащих звание выборного лица, понимается совершение действий,
грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Факт совершения действий, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики, подтверждается протоколом заседания представительного органа муниципального образования.
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
353
Ввиду сложности процедуры отзыва выборного лица местного
самоуправления, и прежде всего связанной с фиксацией установленных нарушений, этот институт в практике встречается очень
редко (особенно мало реальным представляется установление допущенного нарушения в судебном порядке, например факта отсутствия депутата на заседании представительного органа муниципального образования без уважительной причины). В литературе
подвергаются сомнению и многие встречающиеся основания отзыва
выборных лиц местного самоуправления. Отмеченный выше широкий диапазон оснований отзыва в уставах муниципальных образований также не всегда находит позитивной оценки, поскольку получается, что в разных регионах и муниципальных образованиях
выборные лица местного самоуправления приобретают различный
правовой статус в столь важнейшем его элементе, каковым является
юридическая ответственность.
Нельзя также забывать о том, что организация и реализации
процедуры голосования по отзыву главы выборного лица, идентичная процедуре проведения местного референдума, настолько сложна, что даже при наличии установленных в суде противоправных
решений и действий выборных лиц местного самоуправления провести голосование чрезвычайно трудно, на что ранее уже обращалось внимание.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления перед государством. В ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в ст. 73—76 определяется ответственность перед государством следующих органов и должностных лиц муниципального
образования:
а) представительного органа муниципального образования;
б) главы муниципального образования;
в) главы местной администрации.
1. Ответственность представительного органа муниципального
образования перед государством. Суть этой ответственности заключа-
ется в том, что избранный населением депутатский корпус муниципального образования по определенным основаниям, связанным с
нарушением норм муниципального права, может быть распущен
решением законодательного органа субъекта Российской Федерации. Законодателем установлен порядок роспуска представительного органа муниципального образования, который состоит из следующих последовательных этапов (стадий):
1) соответствующим судом должно быть установлено, что пред-
ставительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции России, феде-
354
Глава 10
ральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального
образования;
2) представительный орган муниципального образования в тече-
ние трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том
числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт;
3) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца
после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования;
4) законодательный орган субъекта Российской Федерации
принимает закон о роспуске представительного органа муниципального образования;
5) высшее должностное лицо подписывает и обнародует закон
субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования. Соответственно полномочия представительного органа
муниципального образования прекращаются со дня вступления в
силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
6) закон субъекта Российской Федерации о роспуске представи-
тельного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее
чем через десять дней со дня ее подачи
1
.
В конце 2006 г. был создан первый прецедент роспуска органа
местного самоуправления — городского совета Петрозаводска Республики Карелия. Формальным поводом для внесения главой Карелии в республиканский парламент законопроекта о роспуске горсовета Петрозаводска стало неисполнение депутатами требований
прокуратуры о приведении устава города в соответствие с федеральным законодательством. Еще в 2005 г. республиканский суд
дважды выносил решения, обязывающие горсовет привести устав
города в соответствие с изменившимся федеральным законодательством. А 15 сентября 2006 г. Верховный суд Карелии подтвердил
факт неисполнения горсоветом двух прошлогодних судебных реше-
1
Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа
муниципального образования // Журнал российского права. 2004. ¹ 11. С. 34—35.
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
355
ний, что в соответствии с законом о местном самоуправлении обязывало главу субъекта подготовить законопроект о роспуске городского парламента. При этом подоплека была отнюдь не конструктивной и связывалась с политической борьбой местных отделений
политических партий. Формальное нарушение состояло в том, что
решение о приведении устава города в соответствие с изменившимся законом было принято без проведения публичных слушаний.
Однако последующие попытки депутатов принять решение о проведении таких публичных слушаний и исправить нарушение были
заблокированы депутатами, которые хотели роспуска, т.е. ситуация
для роспуска была создана искусственно. В связи с этим в литературе высказывается предложение о том, чтобы указанное основание
роспуска представительного органа местного самоуправления, касающееся издания этим органом нормативных правовых актов, не
соответствующих законодательству, должно быть исключено из
закона — достаточно того, что суд признает соответствующий
нормативный правовой акт или отдельную его норму недействующими. В этом смысле вполне приемлема аналогия с Государственной Думой ФС РФ, в отношении которой в данном контексте
вопрос не стоит вообще.
2. Ответственность главы муниципального образования и главы
местной администрации перед государством. Суть этой ответствен-
ности заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в
определенных законом случаях может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы
местной администрации.
Таких случаев предусматривается два:
1) издание указанным должностным лицом местного само-
управления нормативного правового акта, противоречащего
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного
решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер
по исполнению решения суда;
2) совершение указанным должностным лицом местного само-
управления действий, в том числе издание им правового акта, не
носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и
356
Глава 10
свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной
целостности Российской Федерации, национальной безопасности
Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Отрешение от должности главы муниципального образования
(главы местного самоуправления) является наиболее существенной
возможностью воздействия на органы местного самоуправления и
выборные должностные лица муниципальных образований со стороны субъекта Российской Федерации, и такую меру вполне можно
обозначить как чрезвычайную, поскольку речь идет о применении
чрезвычайных мер со стороны государства в отношении выборных
должностных лиц местного самоуправления.
Обоснование этой меры может быть основано на следующей
концепции взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: Конституция России и законы наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями,
материальной и финансовой базой; органы и должностные лица
местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию России
и законы; если этого не происходит и имеет место явная угроза
жизнеобеспечению муниципального образования, то представитель
государственной власти (глава региона) должен иметь возможность
применения жестких мер в отношении должностных лиц местного
самоуправления, которые не в состоянии контролировать ситуацию
в интересах населения муниципального образования.
Нужно также иметь в виду, что данный вид ответственности по-
зволяет защищать интересы не только местного самоуправления, но
и интересы государства. Разумеется, решение уполномоченного органа (должностного лица) государственной власти о досрочном
прекращение полномочий главы муниципального образования
должно иметь надлежащую аргументацию.
Далее отметим, что отрешение от должности главы муници-
пального образования (главы местной администрации) не является
уголовным или административным наказанием; отрешение от
должности не влечет для отрешенного каких-либо иных негативных
последствий (помимо самого акта отрешения от должности). Например, отрешенный глава муниципального образования вновь может избираться на эту должность, и он может быть вновь избран,
что будет означать, что население не согласилось с актом отреше-
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
357
ния — в этом, собственно, и есть проявление принципа демократизма в сфере муниципальных отношений, где решающее слово не
за чиновником, а за самими жителями.
Приведем несколько примеров из правоприменительной практики. Постановлением губернатора Амурской области в 2007 г. был
отрешен от должности глава Сковородинского района Н. в связи с
нарушением законодательства, выразившемся в непринятии мер по
внесению изменений в решение о бюджете Сковородинского района на 2006 г. и финансированию Муниципальной целевой программы «Противодействие злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в районе на 2006—2007 годы»,
неисполнением в установленные сроки решения Сковородинского
районного суда Амурской области о признании указанного бездействия незаконным.
Распоряжением губернатора Новосибирской области в 2007 г.
был отрешен от должности глава муниципального образования г.
Барабинска С. в связи с непринятием им мер по исполнению решений Барабинского районного суда и обращением прокурора Новосибирской области «Об ответственности главы муниципального
образования г. Барабинска перед государством». В данном случае
отрешение от должности главы муниципального образования состоялось по инициативе прокурора области; в судебном решении
имеются указания на последствия деятельности главы. Как видно,
здесь отрешение состоялось по инициативе прокурора Новосибирской области, который направил письмо на имя губернатора Новосибирской области. В письме прокурор указал, что органами прокуратуры Новосибирской области главе муниципального образования было внесено 13 представлений об устранении нарушений закона, опротестовано 35 незаконных правовых актов, объявлено
16 предостережений. За самоуправные действия глава Барабинска
был привлечен судом по постановлению прокурора к административной ответственности по ст. 19.1 КоАП РФ. Суд, оценив действия главы Барабинска по неподписанию Устава муниципального
образования «Город Барабинск», принятого в новой редакции от 3
апреля 2007 г., и отказу направить его в регистрирующий орган как
недопустимые, указал, что они влекут нарушение прав, свобод и
законных интересов жителей г. Барабинска Новосибирской области, а также препятствуют осуществлению ими управления государственными делами через органы местного самоуправления, сформированные в соответствии с законом. Деятельность главы Барабинска, признанная незаконной вступившими в законную силу решениями суда, подрывает основы федерального законодательства
на территории г. Барабинска, создает угрозу единству и правовому
358
пространству Российской Федерации, существенно нарушает права
и свободы человека и гражданина, что является правовым основанием для издания губернатором Новосибирской области правового
акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Как видно, оснований для отрешения от должности главы Барабинска было вполне достаточно.
Глава 10
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации)
издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может
быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего
решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не
может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого
решения суда.
Глава муниципального образования или глава местной админи-
страции, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе
обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение
10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней
со дня ее подачи.
3. Удаление главы муниципального образования в отставку. Ïî-
мимо отрешения от должности, законодатель в 2009 г. ввел институт удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»).
Суть этого вида ответственности заключается в том, что пред-
ставительный орган муниципального образования в соответствии с
данным законом вправе удалить главу муниципального образования
в отставку по инициативе:
а) депутатов представительного органа муниципального образо-
вания или
б) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
Такое решение законодателя вытекало из положений Послания
Президента Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся предоставления представительным органам муниципальных
Гарантии местного самоуправления и ответственность органов мест. самоупр.
359
образований права более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности глав муниципальных образований.
При этом основаниями для удаления главы муниципального
образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального об-
разования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2, 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей
по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными
федеральными законами, уставом муниципального образования, и
(или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муници-
пального образования представительным органом муниципального
образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза
подряд;
4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обя-
занностей, которые установлены ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
5) допущение главой муниципального образования, местной ад-
министрацией, иными органами и должностными лицами местного
самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий
равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от
расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности,
если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Следует заметить, что введение института удаления в отставку
главы муниципального образования решением представительного
органа местного самоуправления представляет собой существенное
изменение содержания юридической ответственности выборных
должностных лиц местного самоуправления. Дело в том, что до соответствующих поправок в ФЗ «Об общих принципах организации
360
Глава 10
местного самоуправления в Российской Федерации» законодательство не предусматривало какой-либо конкретизированной ответственности главы муниципального образования перед представительным органом, не говоря уже о том, чтобы представительный орган
мог досрочно прекратить полномочия главы муниципального образования.
Правда, была и остается возможность отзыва избирателями гла-
вы муниципального образования, избранного населением в соответствии со ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», однако такое право населения, как мы отмечали, очень сложно процедурно, а имеющиеся
в данном законе нормы о том, что глава муниципального образования подотчетен представительному органу муниципального образования (ч. 5 ст. 36 ФЗ 2003 г.), также оставались декларативными.
И действительно, ни в случае избрания главы муниципального
образования населением, ни даже в случае избрания его представительным органом из своего состава он не прекращал полномочий
высшего должностного лица местного самоуправления досрочно,
несмотря на все претензии к его деятельности как со стороны населения, так и со стороны депутатов представительного органа муниципального образования, поскольку отсутствовал необходимый действенный правовой механизм досрочного прекращения полномочий
главы муниципального образования ввиду неудовлетворительной
оценки его деятельности, которую давали депутаты и избиратели.
И в результате населению и местным депутатам приходилось
«терпеть» избранного главу муниципального образования до очередных муниципальных выборов. При этом, разумеется, не имеются в виду случаи, когда глава муниципального образования прекращал свои полномочия досрочно по иным основаниям, в том числе
отрешение от должности (ст. 74 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также имеющим, как мы отмечали, технический характер и не зависящим от степени эффективности деятельности главы муниципального образования по решению вопросов местного значения (смерть,
вступление в силу обвинительного приговора суда, организационно-территориальные преобразования муниципальных образований
и др.). И поэтому не случайно вопрос о необходимости установления процедуры действенного контроля главы муниципального образования со стороны представительного органа муниципального
образования обсуждался за несколько лет до указанных поправок.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]