Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Органы местного самоуправления
231
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности
по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) утратил силу с 2012 г. (было: «досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования,
если глава муниципального образования был избран из состава данного органа»);
11.1) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (введен в 2009 г.);
12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4 ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а
также в случае упразднения муниципального образования (введен в
2007 г.);
13) утраты поселением статуса муниципального образования в
связи с его объединением с городским округом (введен в 2007 г.);
14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения
границ муниципального образования или объединения поселения с
городским округом (введен в 2007 г.).
Обращают на себя внимание существенные корректировки оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
А сравнительно недавно (Законом от 7 мая 2013 г.) была введена ч. 6.1 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что
полномочия главы муниципального района, главы городского округа
прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:
1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;
2) установления в отношении избранных на муниципальных
выборах главы муниципального района, главы городского округа
факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных
232
Глава 7
денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и
(или) пользования иностранными финансовыми инструментами в
период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве
кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа».
Данное дополнение отражает осуществляемые в России меры,
направленные на повышение эффективности противодействия коррупции.
Из всех указанных оснований большинство является безальтернативными, или техническими, т.е. сами по себе такие основания
имеют объективный характер, не требующие оценки, усмотрения
правоприменителя (например, смерть главы муниципального образования, увеличение численности избирателей и т.д.), и однозначно
влекут за собой досрочное прекращение полномочий.
Вместе с тем ряд оснований требуют оценки ситуации (удаление
в отставку; отрешение от должности; отзыв избирателями) и зависят от субъективного усмотрения правоприменителей. Все эти основания одновременно являются основаниями муниципально-право-
вой ответственности, о которой речь пойдет ниже.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. При этом решается
вопрос об избрании нового главы муниципального образования в
соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.
Практика сталкивается с ситуациями, когда избранный населением на муниципальных выборах глава муниципального образования не соответствует вступившим в силу изменениям устава муниципального образования, согласно которым глава муниципального
образования избирается не населением, а депутатским корпусом.
И тогда возникает сложный вопрос о легитимности избранного по
прежним уставным нормам главы муниципального образования.
Когда число таких случаев стало увеличиваться, законодатель вынужден был отреагировать и в 2011 г. ввел ч. 9 ст. 36 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», где указывается, что в случае внесения изменений и
дополнений в устав муниципального образования, предусматривающих избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава,
выборы главы муниципального образования не назначаются и не
Органы местного самоуправления
проводятся, если муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования
вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации».
В завершение еще отметим, что глава муниципального образования выполняет функции органа общей компетенции, он обладает властными свойствами, т.е. способностью издавать обязательные для исполнения решения на территории муниципального образования.
233
7.4. Местная администрация.
Глава местной администрации
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Этот орган осуществляет основной объем работы по решению вопросов местного
значения, и его можно сравнить с правительством в миниатюре,
которое непосредственно, в повседневном режиме, осуществляет
мероприятия, направленные на обеспечение жизнедеятельности муниципального образования и его развитие и без которого муниципальное образование не может функционировать в принципе. В ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» имеется статья под названием «Местная
администрация» (ст. 37).
Местная администрация является обязательным органом местного самоуправления для всех муниципальных образований, за исключением местных администраций поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов — в этих случаях полномочия местной поселенческой администрации осуществляет «по совместительству» районная местная администрация (для
такого варианта должно быть согласие как района, так и поселения,
что должно найти отражение в их уставах).
Законодатель не дает дефиниции местной администрации муниципального образования, определяя лишь, что местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Однако эта характеристика, разумеется,
не может считаться достаточно полной для сущностного определения местной администрации муниципального образования.
234
Глава 7
В качестве методологической основы может быть принято указанное в ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» понятие органов местного самоуправления. Соответственно дефиниция местной администрации муниципального образования может быть сформулирована
следующим образом:
местная администрация — это формируемый в соответствии с ус-
тавом муниципального образования исполнительно-распоряди-
тельный орган местного самоуправления, наделяемый законами
и муниципальными правовыми актами собственными полномо-
чиями по решению вопросов местного значения, обеспечивая в
повседневном режиме необходимые условия жизнедеятельности
муниципального образования.
Обращает на себя внимание противоречие в ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая, судя по названию, должна быть посвящена местной администрации как органу местного самоуправления,
однако фактически из 13 частей этой статьи 11 частей регулируют
не местную администрацию как орган местного самоуправления, а
статус главы местной администрации как должностного лица —
руководителя местной администрации. В результате нет четкой ясности в том, каким образом различаются по своим полномочиям
местная администрация как орган местного самоуправления и глава
местной администрации как должностное лицо муниципального
образования. Такое положение дает основание для критического
отношения к позиции законодателя со стороны ряда ученых-специалистов. В частности, в литературе высказывается мнение (например, П.В. Сурковым) о том, что и глава местной администрации, и сама местная администрация должны иметь собственные
полномочия по решению вопросов местного значения.
Предметом дискуссий в этом смысле является законодательное
положение о том, что местной администрацией руководит глава
местной администрации на принципах единоначалия (ч. 1 ст. 37 ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»).
Это действительное принципиальное положение, которое в решающей степени определяет характер деятельности местной администрации и в целом развитие муниципально-властных отношений
в муниципальном образовании. В связи с этим рассмотрим данный
аспект. И прежде всего заметим, что такой подход противоречит
Органы местного самоуправления
235
исторической традиции функционирования органов власти на местном уровне. Так, в ранее рассмотренном Городовом положении
(эпоха Екатерины II) в качестве исполнительного органа местного
самоуправления выступала коллективная «шестигласная дума». В Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. исполнительным органом земского собрания была земская управа
(уездная, губернская), состоявшая из «гласных» (депутатов). В частности, согласно ст. 56 Положения Управа состояла из Председателя
и шести членов, избираемых на три года Губернским земским собранием из своей среды. Подобным образом структурировался коллегиальный исполнительный орган на уровне уезда. В городах городская управа также являлась коллективным исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой (члены Управы избирались городской думой).
Коллегиальность исполнительной власти на местах была сохранена и в Советском государстве. Так, в Конституции РСФСР 1937
г. указывалось, что исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся являются избираемые
ими из своего состава исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Решения исполкомами, как и управами при царе, принимались путем голосования.
Такой подход просуществовал почти до конца СССР. Однако в
принятом в 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в
РСФСР» уже закрепляется принцип единоначалия в организации
деятельности местной администрации, который с тех пор имеет
тенденцию к своему усилению. Одновременно тот закон определял
перечень основных полномочий местной администрации.
В следующем федеральном муниципальном законе 1995 г., равно как и в действующем ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», такого консолидированного перечня полномочий местной администрации нет.
Между тем даже на федеральном уровне определено, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом,
возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 1 ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации»). Тем не менее действующее федеральное муниципальное законодательство подтверждает принцип единоначалия как основополагающий принцип организации деятельности местной администрации.
Выше, при рассмотрении статуса главы муниципального образования, мы отмечали, что эта должность довольно тесно связана с
должностью главы местной администрации.
236
Глава 7
В этом контексте законодатель определяет, что главой местной
администрации является:
а) глава муниципального образования,
б) либо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый
уставом муниципального образования.
В каждом муниципальном образовании уставом определяется
один из указанных вариантов. Чаще всего главой местной администрации является глава муниципального образования (примерно в 79%
общего числа всех муниципальных образований в России). При этом
глава муниципального образования может являться главой местной
администрации только в том случае, если избирается как глава муниципального образования на прямых муниципальных выборах, т.е.
непосредственно населением, а не представительным органом муниципального образования (подчеркнем — избирается глава муниципального образования, а не глава местной администрации).
Формально, исходя из структуры органов местного самоуправления, глава местной администрации является вторичной муниципальной должностью по сравнению с должностью главы муниципального образования (мы отмечали, что, например, в ч. 1 ст. 34
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», где законодатель формулирует требования
к структуре органов местного самоуправления, глава местной администрации вообще не упоминается). И это, опять же формально,
вполне объяснимо — ведь глава муниципального образования, будучи избранным, обладает мандатом доверия населения (в лице избирателей), чего нельзя сказать о главе местной администрации,
который как глава местной администрации ни при каком варианте
не избирается, а либо «сливается» с должностью главы муниципального образования (вариант, когда глава муниципального образования «является» главой местной администрации), либо функционирует как самостоятельное должностное лицо (вариант назначения на эту должность по контракту). Обратим внимание, что если
глава муниципального образования, как уже ранее отмечалось, не
может функционировать сам по себе — он обязательно одновременно должен быть либо главой местной администрации, либо
председателем представительного органа муниципального образования, то к главе местной администрации таких жестких требований
законодатель не предъявляет.
Неформально же, т.е. фактически, исходя из степени влияния на
решение вопросов местного значения, и прежде всего из полномочий распоряжаться средствами местного бюджета, несравненно бо-
Органы местного самоуправления
237
лее значимой должностью является не глава муниципального образования, а глава местной администрации — именно за эту должность во многих городах и районах ведется политическая, и нередко
жесткая, борьба. Именно на главу местной администрации возлагается обязанность обеспечивать осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта
Российской Федерации.
Ранее мы показывали, что перечень полномочий главы муниципального образования в ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» очень узкий.
Полномочия главы местной администрации вообще не указываются.
Однако поскольку глава местного самоуправления руководит
местной администрацией на принципах единоначалия, то получается, что полномочия местной администрации де-факто есть полномочия ее руководителя — главы местной администрации. Полномочия самой местной администрации в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
также не приводятся отдельным перечнем, но, как мы подчеркивали, таких полномочий огромное количество, которые разбросаны
по разным главам ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», а также находятся во
многих отраслевых федеральных законах.
Консолидация таких полномочий осуществляется в уставах муниципальных образований. На примере полномочий главы местной
администрации городского округа Сыктывкара, указанных в уставе
столицы Республики Коми, можно судить о могуществе одного
должностного лица — главы местной администрации, назначаемой
по контракту.
Компетенция главы администрации городского округа в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности администрации городского округа:
1) осуществляет руководство деятельностью администрации городского округа, ее отраслевых (функциональных) и территориальных органов по решению всех вопросов, отнесенных к компетенции администрации городского округа;
2) утверждает положения об отраслевых (функциональных) и
территориальных органах администрации городского округа, за исключением положений об отраслевых (функциональных) органах
администрации городского округа, в сфере деятельности которых
находятся вопросы финансовые, экономические, имущественные,
238
Глава 7
земельные или по развитию местного самоуправления, входящие в
исключительное ведение Совета городского округа, и об отраслевых
(функциональных) органах администрации городского округа, выступающих в качестве юридических лиц;
3) заключает от имени администрации городского округа договоры и соглашения в пределах своей компетенции;
4) разрабатывает и представляет на утверждение Совета городского округа структуру администрации городского округа, формирует штат администрации городского округа в пределах средств,
утвержденных в бюджете муниципального образования на содержание администрации городского округа;
5) осуществляет функции главного распорядителя бюджетных
средств при исполнении бюджета (за исключением средств по расходам, связанным с деятельностью Совета городского округа и депутатов, Контрольно-счетной палаты городского округа, а также
избирательной комиссии муниципального образования);
6) организует разработку проекта бюджета муниципального образования, вносит его в Совет городского округа на утверждение,
представляет информацию о его ежеквартальном исполнении и отчет за год;
7) организует подготовку планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, вносит их в Совет городского округа для утверждения, представляет отчеты об их
исполнении;
8) принимает решение о подготовке генерального плана, решение о подготовке предложений о внесении изменений и дополнений в генеральный план;
9) принимает решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки с установлением этапов градостроительного
зонирования применительно ко всей территории муниципального
образования, о порядке и сроках проведения работ по подготовке
правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ, о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и
застройки;
10) назначает на должность и освобождает от должности в порядке, установленном настоящим Уставом, заместителей главы администрации городского округа, руководителей структурных подразделений администрации городского округа, руководителя администрации Эжвинского района, муниципальных служащих администрации городского округа, а также решает вопросы применения к
ним мер поощрения и дисциплинарной ответственности;
Органы местного самоуправления
239
11) исключен;
12) согласовывает назначение отраслевым (функциональным)
органом на должность и освобождение от должности руководителей
муниципальных учреждений;
13) осуществляет организационное и материально-техническое
обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов,
местного референдума, опроса; голосования по отзыву депутата,
главы городского округа — председателя Совета городского округа;
голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
14) обеспечивает в пределах своей компетенции исполнение
принятого на местном референдуме решения;
15) оказывает содействие и поддержку развитию промышленности городского округа, среднего и малого бизнеса;
16) ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;
17) предъявляет в суд или арбитражный суд иски о признании
недействительными, нарушающими права местного самоуправления
решений и действий (бездействия) органов государственной власти
и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций,
общественных объединений;
18) в соответствии с действующим законодательством определяет порядок проведения аттестации, повышения квалификации муниципальных служащих администрации городского округа, присвоения квалификационных разрядов, утверждает реестр муниципальных должностей в органах местного самоуправления городского округа, определяет порядок его ведения;
19) в соответствии с законодательством определяет систему,
размеры и условия оплаты труда, порядок и условия применения
стимулирующих и компенсирующих выплат работникам администрации городского округа, ее отраслевых (функциональных) органов,
не являющимся муниципальными служащими, а также работникам
муниципальных предприятий и учреждений, расположенных на
территории городского округа;
20) определяет порядок и условия предоставления ежегодного
дополнительного оплачиваемого отпуска муниципальным служащим и иным работникам администрации городского округа, муниципальным служащим и иным работникам отраслевых (функциональных) органов администрации городского округа, руководителям
и работникам муниципальных предприятий и учреждений в порядке, установленном законодательством;
240
Глава 7
21) утверждает учредительные документы муниципальных предприятий и учреждений, а также изменения и дополнения к ним;
22) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Уставом и условиями контракта.
В сфере взаимодействия с Советом городского округа глава адми-
нистрации городского округа:
1) вносит на рассмотрение в Совет городского округа проекты
нормативных правовых актов;
2) вносит на утверждение Совета городского округа проекты
бюджета муниципального образования и отчеты о его исполнении;
3) вносит предложения о созыве внеочередных заседаний Совета городского округа;
4) предлагает вопросы в повестку дня заседаний Совета городского округа;
5) представляет на утверждение Совета городского округа планы
и программы социально-экономического развития муниципального
образования, отчеты об их исполнении;
6) присутствует на заседаниях Совета городского округа.
Как видно, этот перечень не исчерпывающий. Разумеется, одному человеку осуществить все эти полномочия не под силу чисто
физически, поэтому он делегирует свои полномочия по различным
вопросам другим должностным лицам (прежде всего, своим заместителям). Вот здесь как раз и может сказаться негативно принцип
единоначалия. Дело в том, что в данном варианте и сам глава местной администрации не избирается, и тем более те лица, которым
он делегирует полномочия, также не имеют никакого мандата доверия от избирателей, но именно в их руках оказывается фактически
все хозяйство города. Этот аспект является предметом активных
дискуссий в литературе.
Возвращаясь к законодательному регулированию статуса главы
местной администрации, следует отметить, что вариант, когда глава
муниципального образования является главой местной администрации, с правовой точки зрения довольно прост — избранный глава
муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования одновременно и сразу начинает исполнять
полномочия главы местной администрации.
Другой вариант, когда глава местной администрации назначается, значительно более сложнее. Этим обстоятельством можно объяснить, что основной объем ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящен как раз регулированию вопросов, связанных с назначением
главы местной администрации по контракту (здесь также имели
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]